Автор работы: Пользователь скрыл имя, 16 Мая 2014 в 19:58, дипломная работа
Цель дипломной работы – оценка степени влияния антимонопольного регулирования на уровень конкуренции в сфере государственных закупок в России.
Для достижения выше поставленной цели необходимо выполнить следующие задачи:
• Исследовать российскую модель построения системы государственных закупок
• Проанализировать переход от российской системы государственных закупок к международной
• Исследовать международный опыт антимонопольного регулирования в сфере государственных закупок
• Исследовать систему антимонопольного регулирования в сфере государственных закупок в России
• Проанализировать влияние антимонопольного регулирования на уровень конкуренции в сфере государственных закупок в России
Введение 2
Глава 1. Система государстенных закупок в России 6
1.1 Российская модель построения системы государственных закупок 6
1.1.1 Предпосылки и суть реформы 2005 года 8
1.1.2 Основные результаты введения Федерального закона от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» 11
1.2 Переход от российской системы государственных закупок к международной 13
1.2.1 Причины перехода 13
1.2.2 ФКС, как одна из форм организации государственных закупок 16
1.2.3 Федеральный закон от 05.04.2013 №44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" 18
Глава 2. Международный опыт антимонопольного регулирования в сфере государственных закупок 26
2.1 Антимонопольное регулирование в сфере государственных закупок в США 27
2.2 Антимонопольное регулирование в сфере государственных закупок в ЕС 35
Глава 3. Антимонопольное регулирование в сфере государственных закупок в России 44
3.1 Антимонопольная политика в России 44
3.2 Практика антимонопольного регулирования в сфере государственных закупок в России 62
Заключение 73
Список литературы 77
Приложение 1. Признаки, указывающие на возможность сговора в сфере государственных закупок в США 82
Приложение 2. Количество дел о нарушении статьи 11 Федерального закона №135 «О защите конкуренции» 84
Впрочем, расширительный подход к установленным в конкурсной документации техническим характеристикам товара присущ и заявителям. Например, ЗАО «Компания «Интермедсервис» обратилась в ФАС жалобой на отклонение заявки. В числе доводов жалобы было указано на то, что техническим заданием было установлено требование к поставляемому оборудованию: максимальное время непрерывной работы 100 сек. Заявитель предложил оборудование превышающее данный параметр (120 сек.), в жалобе указал, что предложил лучшее по техническим характеристикам оборудование, чем указано в техническом задании. Решением Комиссии УФАС по республике Адыгея от 31.01.2013 по делу № К-07/13 жалоба признана необоснованной. При этом, ФАС указал, что Законом о государственных закупках установлено право заказчика указывать максимальные или минимальные требования к потребительским свойствам товара. Антимонопольный орган также пояснил, что данная норма направлена на обеспечение расходования бюджетных средств соразмерно фактическим потребностям заказчика: «в силу положений Закона о размещении заказов Заказчик вправе определить в документации об аукционе требования к качеству, техническим и функциональным характеристикам товара, которые соответствуют его потребностям и обеспечивают эффективное использование бюджетных средств».
Хотелось бы обратить внимание на то, что определенной гарантией добросовестной конкуренции является реестр недобросовестных поставщиков, в том смысле, что данный реестр является фильтром, направленным на допущение на рынок госзакупок только тех хозяйствующих субъектов, которые намерены действовать в нормальных условиях гражданского оборота. Очевидно, что лицо изначально намеренное на ненадлежащее исполнение контракта, заранее готовится к выводу активов и намерено получить доход от неправомерных действий. Следовательно, будет предлагать в заявке максимально выгодные условия, так как не имеет намерение на их надлежащее исполнение. Естественно, наличие таких контрагентов снижает при проведении торгов конкурентные преимущества иных лиц.
Значимость реестра как стимула правомерного поведения подтверждается и весьма интересным случаем из практики ФАС: ООО «Областное управление инвестиций», выигравшее аукцион, обжаловало принятие собственной заявки. Заявитель ссылался на то, что у него отсутствует лицензия на осуществление деятельности предусмотренной контрактом, к заявке ошибочно была приложена иная лицензия. Заявитель в жалобе указал, что в случае признания жалобы необоснованной будет внесен в реестр недобросовестных поставщиков. Жалоба была возвращена в связи с нарушением срока обжалования.
Приведенный пример интересен тем, что может либо являться иллюстрацией значимости риска внесения в реестр недобросовестных поставщиков для добросовестных участников конкурентной борьбы, либо напротив – являться примером недобросовестной конкуренции. Вполне можно предположить, что заявитель жалобы участвовал в аукционе иного лица, назвавшего предпоследнюю цену, после чего заявитель предложил заведомо невыгодную цену, не намереваясь исполнить контракт.
Следует отметить, что споры между заказчиком и участником государственных закупок не всегда обусловлены неправомерным поведением сторон и выбытие хозяйствующего субъекта из процесса закупок не обязательно связано с наличием виновности в деяниях сторон правоотношений, равно как нарушение прав заявителя не всегда предполагает нарушение свободы конкуренции. Например, ООО «Авентис» выиграло аукцион на заключение государственного контракта, однако заказчик отказал в его заключении, в связи с непредоставлением обеспечения обязательств. ООО «Авентис» в жалобе указало на то, что 28.12.2012 (то есть в предпразничный день) банк ошибочно уведомил заказчика о непредоставлении банковской гарантии, которая была предоставлена. 11.01.2013 Банком уведомил заказчика об ошибке, подтвердил наличие гарантии, однако 09.01.2013 заказчиком уже был опубликован протокол об отказе от заключения договора. Общество обратилось с жалобой в ФАС. Решением Комиссии УФАС Московской области от 21.01.2013 жалоба признана необоснованной.
К сожалению, опубликованное на сайте государственных закупок решение антимонопольного органа не содержит мотивировочной части, а заявитель к судебной защите по данным сайта ВАС РФ на текущий момент не прибег. Вместе с тем, из сложившейся ситуации очевидно, что права участника торгов были нарушены. Однако, данное нарушение не связано с ограничением конкуренции и неправомерными действиями заказчика, так как Федеральный закон №94-ФЗ определяет последствия непредоставления предусмотренного условиями торгов обеспечения обязательств. То есть права заявителя были нарушены гарантом, и вероятна ситуация иска заказчика к банку на предмет взыскания упущенной выгоды.
В целом, основная масса жалоб, опубликованных на портале госзакупок связана именно с отклонением заявки на участие в торгах. Анализ удовлетворенных жалоб, включая приведенные выше примеры, говорит о том, что права заявителей нарушаются не столько ввиду изъянов действующего законодательства, сколько ввиду очевидного расширения проявляемого заказчиком административного усмотрения, которым закон его не наделяет. Приведенные выше примеры иллюстрируют, прямое противоречие нормам законодательства о государственных закупках со стороны заказчика, при этом, правоприменительная практика ФАС позволяет оценить подачу жалобы в антимонапольный орган как действенный способ восстановления нарушенного права.
Если рассмотреть статистику результатов рассмотрения жалоб, опубликованных на текущий момент на сайте государственных закупок, то доля удовлетворения жалоб достаточно высока. Для сравнения количество жалоб поданных и рассмотренных в 2013 г. на текущий момент: признано обоснованной – 17, признано обоснованной частино – 2, признано необоснованной – 25. То есть объем удовлетворенных жалоб достаточно высок. Вместе с тем, набольшее число жалоб возвращается без рассмотрения (53 жалобы). Наиболее распространенное основание возврата – пропуск установленного для возврата срока. Также заявителями допускаются и иные нарушения требований к предъявлению жалоб, например, жалоба ООО «Корпорация «АгроЛизинг» была возвращена в связи с неуказанием на конкурсную, аукционную или котировочную комиссию, и обжалуемые действия (бездействие). Вместе с тем, возврат жалобы не исключает для ее заявителя возможность восстановления нарушенного права в судебном порядке. В целом, посмотреть на приведенные цифры практически каждая третья жалоба, поданная и рассмотренная в 2013г. была удовлетворена, то есть степень влияние ФАС на формирование свободной конкуренции в сфере государственных закупок весьма высока.
При этом, в значительной степени можно говорить о том, что правовосстановительная функция ФАС имеет здесь двоякую направленность: не только на восстановление частного права участника конкурентной борьбы в сфере государственных закупок, но и защиту публичного интереса, так как целью закупок является в том числе и приобретение товаров, работ и услуг на наиболее приемлемых для заказчика условиях, то есть процедура имеет антикоррупционную направленность, причем эту направленность можно назвать основной. Если бы отсутствовал риск неправомерного поведения со стороны представителей заказчика, то конкурентная борьба обеспечивалась бы и без организации торгов самими законами рынка.
Антимонопольное регулирование государственных закупок, а также законодательство в области государственных закупок являются необходимыми условиями для создания конкуренции в сфере государственных закупок. Необходимость данных мер обусловлена тем, что имеено конкуренция в сфере государтсвенных закупок способствует достижению целей государства в процессе закупок – прежде всего минимизации закупочной цены при данном качестве и количестве закупаемого государством товара, выполненния работ и оказанния услуг.
В данной работе был произведен анализ влияния антимонопольного регулирования на уровень конкуренции в сфере государcтсвенных закупок в России.
Целью исследования являлось оценка степени влияния антимонопольного регулирования на уровень конкуренции в сфере государственных закупок в России.
В процессе данного анализа была исследована российская и зарубежная модель построения системы государственных закупок, проанализированы причины и последствия перехода от российской системы государственных закупок к международной, исследован российский и зарубежный опыт антимонопольного регулирования в сфере государственных закупок, а также проанализировано влияние антимонопольного регулирования на уровень конкуренции в сфере государственных закупок в России.
В результате исследования зарубежной модели построения системы государственных закупок, а также зарубежного опыта антимонопольного регулирования государственных закупок было отмечено, что созданию конкурентной среды в сфере государственных закупок в США и ЕС способствуют федеральная контрактная система, а также антимонопольное регулирование государственных закупок данных стран. При этом, говоря об уровне конкуренции в сфере государственных закупок в США, необходимо отметить, что ФКС и антимонопольное регулирование США обеспечивают высокий уровень конкуренции в сфере государственных закупок США. Говоря об уровне конкуренции в сфере государственных закупок в ЕС, следует отметить, что на практике можно наблюдать преференции национальным поставщикам при осуществлении государтсвенных закупок в Европейском Союзе.
По итогам исследования российской модели построения системы государственных закупок были выявлены такие причины перехода от российской системы государственных закупок к международной как: необходимость усиления и централизации контроля за государственными закупками на стадии их планирования и исполнения; необходимость создания эффективных барьеров для доступа в систему государственных закупок недобросовестных и некомпетентных агентов — как на стороне поставщиков, так и на стороне заказчиков; необходимость оптимального определения начальных (максимальных) цен контрактов.
Кроме того, было отмечено, что решить вышеуказанные задачи можно при комплексном рассмотрении системы удовлетворения государственных нужд, включая стадии не только размещения заказа (на которой сфокусирован Федеральный закон №94-ФЗ), но и планирования закупок и исполнения контрактов.
Таким образом, был сделан вывод о том, что при развитиии отечественной системы закупок, ее нормативно-правового регулирования, следует максимально использовать накопленный в стране и мире опыт. Однако при этом необходимо тщательно прорабатывать вопрос практического применения любого из внедряемого подхода, иначе вместо повышения эффективности и прозрачности закупок, на выходе получится сложная, медленная и дорогостоящая система, эффективность которой будет высокой лишь на бумаге и в отчетах с высоких трибун.81
На сегодняшний день предприняты меры по совершенствованию законодательства о государственных закупках. Так, президентом РФ Владимиром Путиным был подписан Федеральный закон №44-ФЗ.82
В результате исследования антимонопольного регулирования государственных закупок в России можно сделать следующие выводы:
Опираясь на результаты исследования, мы рекомендуем законодателю обратить внимание на следующее:
Таким образом, в ходе работы была подтверждена заявленная в начале гипотеза, что при антимонопольном регулировании государственных закупок недостаточно эффективно соблюдаются конкурентные принципы в сфере государственных закупок в России.
Данное исследование может быть продолжено с целью более детального исследования факторов возникновения картелей и сговоров в сфере государственных закупок в России, а также методов противодействию данного рода образований.