Влияние антимонопольного регулирования на уровень конкуренции в сфере государственных закупок в России

Одним из основных преимуществ Федерального закона №44-ФЗ является усиление и централизация контроля за государственными закупками на стадии их планирования и исполнения, расширение портфеля способов закупочных процедур, модификация критериев оценки конкурсных заявок, а также повышение уровня требований к «закупочному персоналу».

Принципиально новой идеей Федерального закона №44-ФЗ в области контроля является идея общественного контроля, согласно которой гражданам, общественным объединениям и объединениям юридических лиц предоставляется право осуществлять контроль за соблюдением  законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок.

Согласно Федеральному закону №44-ФЗ, общественные объединения и объединения юридических лиц, осуществляющие общественный контроль, вправе: подготавливать предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок; направлять заказчикам запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и о ходе исполнения контрактов; осуществлять независимый мониторинг закупок и оценку эффективности закупок, в том числе оценку осуществления закупок и результатов исполнения контрактов в части их соответствия требованиям настоящего Федерального закона; обращаться от своего имени в государственные органы и муниципальные органы с заявлением о проведении мероприятий по контролю в соответствии с настоящим Федеральным законом; обращаться от своего имени в правоохранительные органы в случаях выявления в действиях (бездействии) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссий по осуществлению закупок и их членов, должностных лиц контрактной службы, контрактных управляющих признаков состава преступления; обращаться в суд в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов группы лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации.20

Следует отметить, что члены общественных объединений и объединений юридических лиц обязаны обеспечивать конфиденциальность сведений, полученных в ходе осуществления ими общественного контроля.21

Однако существенным недостатком Федерального закона №44-ФЗ является то, что он не предусматривает порядок разрешения разногласий по итогам этих заседаний, что создает опасность того, что данное правомочие останется лишь формальностью.

Еще одни недостатком в предложенном механизме контроля является опасность торможения процесса закупок в связи с правом общественных организаций по контролю требовать предоставления информации и обязанности предоставления такой информации.  

Также, Федеральный закон №44-ФЗ предусматривает различные способы закупки в зависимости от объекта закупки, рисков, связанных с ним,  а также обеспечивает надежность поставщика.

К пяти перечисленным в Федеральном законе №94-ФЗ способам закупок (открытый конкурс; электронный аукцион; запрос котировок; закрытые способы осуществления закупок товаров, работ и услуг; закупка из единственного источника), были добавлены три новые закупочные процедуры: запрос предложений; конкурс с ограниченным участием; двухэтапный конкурс.

При этом, в отличие от Федерального закона №94-ФЗ, аукцион не будет более использоваться, размещать заказы можно будет только через электронные аукционы и закрытые аукционы, а также предусматривается возможность подписания контракта с победителем в письменной форме.

Введение новых закупочных процедур получило противоречивую оценку со стороны экспертов. С одной стороны, оно делает систему государственных закупок более гибкой, «заказчик имеет возможность выбирать между несколькими равнозначными с точки зрения защиты конкуренции и обеспечения прозрачности процедуры вариантами, что дает ему возможность учитывать конкретную ситуацию закупки».22

С другой стороны, увеличение количества способов размещения заказа, увеличение уровня самостоятельности заказчика критикуется за то, что появляется риск снижения конкуренции и увеличения возможностей для субъективного отбора исполнителей контрактов.23 Уровень конкуренции снижается за счет того, что в Федеральном законе №44-ФЗ прописано лишь небольшое количество требований к выбору закупочной процедуры. При этом  некоторые критерии, на которых основывается выбор процедуры закупки, имеют общий характер, неконкретны, что ведет к их множественному толкованию.

На наш взгляд,  тенденция увеличения гибкости закупочных процедур имеет положительный характер, она позволит достичь наиболее эффективных результатов закупочных процедур, за счет выбора оптимальных характеристик объектов закупки, установления объективных критериев оценки контрактов. Для того, чтобы обеспечить соблюдение установленных правил, предлагаемые изменения должны сопровождаться ужесточением санкций  за нарушение  норм законодательства.

Для этого Федеральный закон №44-ФЗ предусматривает обоснование осуществления закупки, которое заказчик прилагает к Плану-графику закупок, также данный закон обязует государственных и муниципальных заказчиков устанавливать минимально достаточные требования к товарам, работам и услугам (нормирование в сфере закупок), которые будут одновременно обеспечивать достаточное и качественное обеспечение государственных и муниципальных учреждений всем необходимым, но в то же время предупреждать нецелевое, чрезмерное расходование бюджетных средств (например, на товары категории «люкс»).

Очередным нововведением Федерального закона №44-ФЗ является модификация критерий оценки заявок. Согласно Федеральному закону №44-ФЗ заказчик вправе использовать следующие критерии  для оценки заявок участников:

1) цена контракта;

2) расходы на эксплуатацию  и ремонт товаров, использование  результатов работ;

3) качественные, функциональные  и экологические характеристики  объекта закупки;

4) квалификация участников  закупки, в том числе наличие  у них финансовых ресурсов, на  праве собственности или ином  законном основании оборудования  и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом  контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников  определенного уровня квалификации.24

Следует отметить, что величина значимости критерия «расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, на использование результатов работ» не должна превышать величины значимости критерия «цена контракта».

Также, при проведении процедур определения поставщиков в целях заключения контрактов на создание произведений литературы или искусства, исполнения, а также на финансирование проката или показа национального фильма, на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских или технологических работ сумма величин значимости критериев «цена контракта» и «расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, на использование результатов работ» должна составлять не менее двадцати процентов.25

С ценой контракта связано еще одно новшество – создание антидемпинговых мер при проведении конкурса и аукциона.  

Так, Федеральным законом №44-ФЗ предусмотрен повышенный размер обеспечения в ситуации, когда при начальной (максимальной) цене контракта более 15 млн руб. участник закупки снижает ее на 25 процентов и более.26 В таком случае контракт заключается с победителем закупки только после того, как он предоставит обеспечение исполнения контракта, в полтора раза превышающее размер обеспечения, указанный в документации о проведении конкурса или аукциона.

Если же начальная (минимальная) цена контракта равна или менее 15 млн руб., то участник закупки может предоставить либо повышенное обеспечение, либо информацию, подтверждающую его добросовестность. К такой информации относятся сведения об определенном количестве и стоимости госконтрактов, заключенных с таким участником и исполненных им без применения неустоек (штрафов, пеней).27

Также необходимо отметить то, что участник закупки признается уклонившимся от заключения контракта, если им не было предоставлено обеспечение исполнения контракта при вышеуказанных случиях.

В случаи с научно-исследовательскими, опытно-конструкторскими или технологическими работами, оказание консультационных услуг заказчик вправе устанавливать в конкурсной документации различные величины значимости критериев оценки заявок для случаев подачи участником конкурса заявки, содержащей предложение о цене контракта, которая до или на двадцать пять процентов ниже начальной (максимальной) цены контракта.

Следует отметить, что решение заказчика об отклонении заявки на участие в конкурсе, в запросе предложений, окончательных предложений не может быть обжаловано участником процедур закупок, представившим отклоненные заявки.

В случаи, если заказчиком использовались не предусмотренные определенные выше критерии или величины значимости критериев были установлены с нарушением требований, то процедура закупки может быть признана недействительной по иску участника процедуры.28

Следует отметить еще одно положительное новшество Федерального закона №44-ФЗ – требования, предъявляемые к «закупочному персоналу».

Прежде всего, необходимо отметить, что в Федеральном законе №44-ФЗ «профессионализм заказчика» выделяется как отдельный принцип функционирования будущей системы.29

Контрактная система в сфере закупок предусматривает осуществление деятельности заказчика, специализированной организации и контрольного органа в сфере закупок на профессиональной основе с привлечением квалифицированных специалистов, обладающих теоретическими знаниями и навыками в сфере закупок.30

Новации Федерального закона №44-ФЗ по части установления ряда требований к закупочному персоналу были целесообразными, поскольку теперь люди, не прошедшие обучение или переобучение по данной специальности, не смогут работать в сфере государственного и муниципального заказа, что приведет к понижению количества ошибок, допускаемых закупочным персоналом, а это станет еще одним шагом для достижения эффективности закупок.

Таким образом, в качестве преимуществ Федерального закона №44-ФЗ можно выделить следующие:

• Федеральный закон №44-ФЗ предусматривает единый цикл формирования, размещения и исполнения государственных и муниципальных контрактов;
• Федеральный закон №44-ФЗ охватывает все стадии процесса закупок;
• На основе мониторинга цен на закупаемую продукцию, результатов ранее заключенных контрактов и других инструментов планирования, Федеральный закон №44-ФЗ позволит оптимально определять начальную (максимальную) цену контрактов;
• Усиление, централизация контроля за государственными и муниципальными закупками;
• В Федеральном законе №44-ФЗ введена норма, исключающая возможности приобретения для нужд заказчиков предметов роскоши;
• Расширение портфеля способов закупочных процедур;
• Модификация критериев оценки конкурсных заявок;
• Повышение уровня требований к участникам процедур закупок и «закупочному персоналу».

Но следует отметить, что вышеперечисленные преимущества заключают в себе и недоучтенные, на наш взгляд, недостатки, такие как:

• Возможность двусмысленной трактовки отдельных положений статей Федерального закона №44-ФЗ;
• Нет четкой пошаговой регламентации в прогнозировании, планировании, а также реализации (исполнении) контрактов;
• Создание института общественного контроля не предусматривает разрешения споров, что делает правомочия института всего лишь формальностью;
• Усиление контроля приведет к торможению процесса организации закупок за счет беспрестанного требования со стороны контролеров предоставления информации и иной документации по контракту;
• Невозможность исключения человеческого фактора из процесса закупок: представитель заказчика (контрактный офицер) принимает решения опираясь на собственные представления, опыт, что может привести к субъективизации оценки;
• Бюрократические проволочки.

Также необходимо отметить то, что Федеральный закон №94-ФЗ редактировался более 20 раз с момента вступления в силу.  Но, несмотря на данные поправки, которые привели к экономии бюджетных средств в размере более 1 трлн. рублей за семилетний период действия Закона, прозрачности законодательства в области государственных закупок нет до сих пор.31 Таким образом, благодаря учету в Федеральном законе 44-ФЗ недостатков Федерального закона 94-ФЗ снижается возможность оппортунистического противоправного поведения со стороны представителей заказчика, а, следовательно, положения Федерального закона №44-ФЗ способствуют защите конкуренции.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Международный опыт антимонопольного регулирования в сфере государственных закупок

Созданию конкурентной среды в сфере государственных закупок в США и ЕС способствуют федеральная контрактная система, а также антимонопольное регулирование государственных закупок данных стран. Рассмотрим более подробно федеральную контрактную систему и антимонопольное регулирование в сфере государственных закупок в США и ЕС.

 

2.1 Антимонопольное регулирование в сфере государственных закупок в США

Накопленный опыт в области государственных закупок  в США (несмотря на более позднее законодательное оформление данной сферы32) и показатели эффективного функционирования системы государственных закупок на сегоднящний день обуславливают интерес рассмотрения данной системы  в качестве международного опыта.