Теоретические основы конфликта интересов в государственной службе

1 Теоретические  основы конфликта интересов в  государственной службе

1. Понятие конфликта интересов в государственной службе

Определение конфликта интересов на государственной и муниципальной службе дается в статье 10 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Помимо данного определения понятие конфликта интересов также раскрывается  в Федеральном законе от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в отношении государственных гражданских служащих и в статье 14.1 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» в отношении муниципальных  служащих.

Конфликт интересов на гражданской и муниципальной службе – это ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.

Таким образом, конфликт интересов – это ситуация, когда личная заинтересованность служащего – возможность получения  выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера — влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и причинить вред правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.

      Конфликты в системе госслужбы регулируются не только общегражданским законодательством, но и социальными нормами, правилами, традициями, определяемыми государственной службой как особого рода социальным институтом. 

Впервые термин «конфликт интересов» появился в ряде федеральных законов «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ, «О рынке ценных бумаг» от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ, «Об инвестиционных фондах» от 29 ноября 2001 г. № 156-ФЗ и примерно в 40 ведомственных нормативно-правовых актах Центрального банка России и Федеральной комиссии по ценным бумагам. Применительно же к государственным служащим в официальных источниках он употребляется в федеральном законе от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Указе Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», Указе Президента Российской Федерации от 3 марта 2007 № 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов», а также в Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)».

Прежде в законодательстве о государственной службе ( Федеральный  закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации») предлагалось решать  проблему конфликта интересов при помощи системы запретов и ограничений для государственных служащих, которые во многих случаях носили чересчур общий характер, были одновременно и избыточными, и недостаточными, выполнение их с трудом поддавалось контролю. В результате имело место массовое и почти неприкрытое нарушение соответствующих норм законодательства.

Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» формулирует более четкие требования к служебному поведению государственных гражданских служащих. Так, в статье 19 раскрывается понятие «конфликт интересов», определяемый как ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации.

Зафиксированы принципы, в соответствии с которыми должен преодолеваться конфликт интересов на государственной службе:

- обязанность гражданского служащего информировать представителя нанимателя о возникшем или потенциальном конфликте интересов;

-обязанность представителя нанимателя принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов;

-рассмотрение проблем, связанных с соблюдением государственными служащими требований к служебному поведению и с урегулированием конфликта интересов специально созданными в каждом государственном органе комиссиями;

-единообразие правил деятельности комиссий, положение о которых утверждается Указом Президента Российской Федерации.

К особенностям российского законодательства на настоящий момент можно отнести следующее:

- ситуация конфликта интересов рассматривается только в отношении государственных гражданских служащих;

- термин «урегулирование конфликта интересов» не раскрыт, что оставляет на усмотрение лиц, принимающих решение по этому вопросу, определять, нужно  ли должностному лицу избавляться от конфликта интересов или его можно признать терпимым. Какие конфликты интересов (виды конфликтов интересов) будут реально запрещены, насколько широким будет усмотрение представителей нанимателя  и комиссий по урегулированию интересов, покажет только практика  работы этих комиссий.

В п. 4 ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закреплено: «Представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности гражданской службы». Во-первых, это положение юридически несправедливо, ибо гражданский служащий может не иметь личной вины в возникновении у него конфликта интересов. Во- вторых, оно юридически неопределенно, поскольку выражение «стало известно» не должно считаться указанием на установление юридического факта. Выражение «может привести к конфликту интересов» неопределенно само по себе как по субъектному составу отношений, так и по их действию (бездействию).

Неопределенность предусмотренных в п. 4 ст. 19 Федерального закона мер ответственности - «вплоть до отстранения гражданского служащего от замещаемой должности» - означает произвол усмотрения начальника гражданского служащего при определении меры наказания служащему за его активное участие в предупреждении собственного конфликта интересов и который, вследствие этого, становится потерпевшим от конфликта интересов.

Существенно, что этот произвол установлен в сфере профессиональных прав и свобод человека и гражданина и влечет их нарушение. Такое установление противоречит Конституции РФ, предусматривающей в п. 3 ст. 55, что всякое ограничение прав и свобод человека может быть установлено исключительно законом, а потому никоим образом не может совершаться в порядке свободы усмотрения каким-либо должностным лицом органа исполнительной власти.

Комиссия по урегулированию конфликтов интересов, согласно п. 6 ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», образуется правовым актом государственного органа. Согласно п. 7 названной статьи закона, составы комиссий по урегулированию конфликтов интересов формируются таким образом, чтобы исключить возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые комиссиями решения. Это весьма жесткое ограничение, соблюдение которого, однако, трудно проверить вследствие закрытости данных о независимых экспертах. Закрытость данных делает невозможным для гражданского служащего, подвергшегося процедурам комиссионного следствия, проверить наличие или отсутствие конфликта интересов по его делу у самих членов комиссии, тем более его доказать.

В п.21 настоящего указа обозначены основания для проведения заседания комиссии, а именно:

-полученная от правоохранительных, судебных или иных государственных органов, от организаций, должностных лиц или граждан информация о совершении гражданским служащим поступков, порочащих его честь и достоинство, или об ином нарушении гражданским служащим требований к служебному поведению, предусмотренных статьей 18 Федерального закона;

-информация о наличии у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов. Данная информация должна быть представлена а письменном виде и содержать следующие сведения:

-фамилию, имя, отчество гражданского служащего и замещаемую им должность гражданской службы;

-описание нарушения гражданским служащим требований к служебному поведению или признаков личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов;

-данные об источнике информации.

При этом Комиссия не рассматривает сообщения о преступлениях и административных правонарушениях, а также анонимные обращения, не проводит проверки по фактам нарушения служебной дисциплины. 
В комиссию могут быть представлены материалы, подтверждающие нарушение гражданским служащим требований к служебному поведению или наличие у него личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов.

По итогам рассмотрения информации, настоящего Положения, комиссия может принять одно из следующих решений:

-установить, что в рассматриваемом случае не содержится признаков личной заинтересованности гражданского служащего, которая приводит или может привести к конфликту интересов;

-установить факт наличия личной заинтересованности гражданского служащего, которая приводит или может привести к конфликту интересов. В этом случае представителю нанимателя предлагаются рекомендации, направленные на предотвращение или урегулирование этого конфликта интересов.

В современных условиях острейшей проблемой России является коррупция, достигшая масштабов социальной угрозы, препятствующая нормальному функционированию государственных и общественных механизмов, подрывающая авторитет государственной власти и управления, затрудняющая проведение социальных преобразований в обществе и рост эффективности экономики. В этой связи разработка правовых средств и механизмов противодействия коррупции становится одной из наиболее значимых и актуальных проблем развития современного российского государства и общества.

1.2 Правовые основы урегулирования конфликта интересов в российском законодательстве

Поскольку конфликтов огромное множество, то их систематизация пока в должной мере не проведена. Разные авторы дают различное количество их типов, видов, форм.

Граждан В.Д. в учебнике «Государственная гражданская служба» классифицирует конфликты следующим образом: «Опираясь на современный уровень конфликтогенной теории и социальной практики, можно предложить следующую классификацию социальных конфликтов, которая будет включать восемь основных типов, группирующихся дихотомически: конструктивные и деструктивные, внутриличностные и межличностные, внутригрупповые и межгрупповые, открытые и скрытые».

На гражданской службе в той или иной мере действуют все перечисленные выше конфликты. Но важным и специфическим для служебной деятельности является конфликт интересов, который по преимуществу относится к внутригрупповым (внутриорганизационным) конфликтам.

В старом законодательстве о государственной службе (прежде всего Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации») решение проблемы конфликта интересов (не осознанной как таковой) состояло в системе запретов и ограничений для государственных служащих, которые во многих случаях носили чересчур общий характер, были одновременно и избыточными, и недостаточными. Выполнение их с трудом поддавалось контролю. Результатом было массовое и почти неприкрытое нарушение соответствующих норм законодательства.

Впервые применительно к государственной службе понятие «конфликт интересов» было употреблено в «Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации», утвержденной Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г. До тех пор понятие «конфликт интересов» присутствовало лишь в двух российских законах – о некоммерческих организациях и о рынке ценных бумаг.

Федеральный закон от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – Закон) установил требования к служебному поведению гражданских служащих (статья 18) и нормы об урегулировании конфликта интересов на государственной службе (статья 19). Положения статьи 19 (Приложение а) необходимо учитывать при реализации статей 14 («Основные права гражданского служащего», особенно пункта 2, касающегося права гражданского служащего выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов), 15 («Основные обязанности гражданского служащего»), 16 («ограничения, связанные с гражданской службой»), 17 («Запреты, связанные с гражданской службой»).