Становление законодательного регулирования приватизации государственного и муниципального имущества

2.2 Законодательство Российской Федерации о приватизации государственного и муниципального имущества.

Правовое регулирование приватизации государственных и муниципальных  предприятий осуществляется нормативными актами различного уровня: федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями  Правительства РФ. Законодательство о приватизации имеет определенную специфику, регулируя отношения, в  которых государство играет главенствующую роль. Эта роль проявляется также  и в том, что нормы законодательства о приватизации, как правило, императивны  и имеют приоритетное значение по отношению к нормам гражданского права при регулировании соответствующих  отношений.

Основу правового регулирования  приватизации составляют федеральные  законы о приватизации: 1991, 1997 и 2001 гг. Правовой основой осуществления  приватизации государственных предприятий  стал вышеупомянутый Закон 1991 г., которым  определялись порядок и способы  приватизации, льготы, предоставляемые  при приватизации, основания и  порядок признания недействительными сделок приватизации и многие другие вопросы.

Закон 1991 г. выделял следующие условия  приватизации государственных предприятий: 1) нахождение приватизируемого объекта  в государственной (муниципальной) собственности; 2) принадлежность покупателя к субъектам частной собственности; 3) возмездный характер приобретения приватизируемых  объектов.

Как правило, приватизация предприятий  носила возмездный характер, т.е. приобретение объектов приватизации осуществлялось за плату. Исключением из общего правила  стало их приобретение за приватизационные чеки, бесплатно распространяемые среди  населения.

Закон 1991 г. утратил силу в связи  с принятием Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 123—ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации», существенно изменившего понятие  и условия приватизации.

Основные изменения порядка  приватизации заключались в числе  прочего в следующих принципах: обязательная возмездность приватизации; законодательное определение способов приватизации; принятие государственной программы приватизации государственного имущества в Российской Федерации в форме федерального закона; существенное изменение некоторых способов приватизации. Так, приватизация путем приобретения государственных и муниципальных предприятий по конкурсу заменена на продажу государственного или муниципального имущества на коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или) социальными условиями; ужесточение правовых последствий несоблюдения законодательства о приватизации покупателями государственного имущества, в том числе ограничение прав победителя коммерческого конкурса, изменение момента перехода права собственности на приватизируемое имущество.[21]

Закон 1997 г. утратил силу в связи  с принятием 21 декабря 2001 г. Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества», вступившего  в силу с 27 апреля 2002 г., по истечении  трех месяцев с момента его  опубликования. Сохранив существовавшее в законодательстве понятие приватизации, новый Закон отграничил приватизацию государственного имущества от иных способов его передачи в частную  собственность, например на основании  судебного решения, а также изменил  порядок и способы приватизации предприятий. Из числа способов приватизации исключен один из основных и первоначальных ее способов — выкуп арендованного государственного или муниципального имущества, но в то же время добавлены новые способы приватизации, такие как: продажа за пределами территории РФ находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ; продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг; продажа указанного имущества посредством публичного предложения; продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены. Изменен статус программы приватизации: прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества подлежит ежегодному утверждению Правительством РФ.

Цели, приоритеты и ограничения  при проведении приватизации в Российской Федерации устанавливались Государственной  программой приватизации. В период приватизации существовало три программы приватизации: на 1992—1993 гг., на 1994 г. и на период после 1994 г. Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 г. утверждена постановлением Верховного Совета РФ от 11 июня 1992 г. № 2980—1 (с изм. от 25 декабря 1992 г. и от 1 июля 1993 г.) и применялась как в 1992, так и в 1993 г. Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2284 «О государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» была утверждена новая программа приватизации, введенная в действие с 1 января 1994 г. Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. № 1535 «Об Основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года» были установлены цели и порядок применения положений Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2284, после завершения срока действия приватизационных чеков.[22]

Программы приватизации устанавливали  классификацию объектов и предприятий  по возможности их приватизации, способы  приватизации и льготы, предоставляемые  при приватизации, образование и  распределение средств от приватизации, требования к местным программам приватизации и другие условия приватизации.

Большое значение для правового  регулирования приватизации имели  указы Президента РФ, определяющие способы и порядок приватизации, компетенцию государственных органов  в период приватизации и т.п.[23] Основную роль в правовом регулировании процесса приватизации сыграл Указ Президента РФ от 22 января 1992 г. № 66 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий», которым было утверждено 7 различных Положений, в том числе о порядке оформления документов на приватизацию, о приватизации предприятий на аукционе и по конкурсу, о работе комиссий по приватизации и некоторые другие. Порядок приватизации имущества, сданного в аренду, также определялся Указом Президента РФ от 14 октября 1992 г. № 1230 «О регулировании арендных отношений и приватизации имущества государственных и муниципальных предприятий, сданного в аренду».

Реализация основного способа  приватизации — преобразования государственных  и муниципальных предприятий  в акционерные общества также  регулировалась Указом Президента. Порядок преобразования был определен Указом Президента РФ от 1 июля 1992 г. № 721 «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества» (далее — Указ № 721), утвердившим Положение о коммерциализации государственных предприятий с одновременным преобразованием в акционерные общества открытого типа и Типовой устав акционерного общества.

Постановления Правительства РФ принимались  на основании и во исполнение указов Президента, определяя порядок приватизации в конкретных отраслях промышленности, а также детализируя и уточняя  положения указов Президента. Так, во исполнение Указа № 721 было принято постановление Правительства РФ от 4 августа 1992 г. № 547 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 1 июля 1992 г. № 721 «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества», которым было утверждено Положение о порядке регистрации выпуска акций акционерных обществ открытого типа, учрежденных в процессе приватизации, и типовой план приватизации.

Усиление нормотворческих функций  Правительства РФ произошло после  принятия Закона 1997 г., предусматривавшего принятие Правительством соответствующих  нормативных актов. Во исполнение Закона Правительством РФ были приняты постановления, регулирующие отдельные способы  приватизации:

от 27 марта 1998 г. № 356 «Об утверждении  Положения о продаже на аукционе государственного или муниципального имущества»[24];

от 23 мая 1998 г. № 487 «Об утверждении  Положения о продаже на специализированном аукционе находящихся в государственной  и муниципальной собственности  акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации;

от 9 ноября 1998 г. № 1311 «Об утверждении  Положения о продаже на коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или) социальными условиями государственного или муниципального имущества».

Особую роль в правовом регулировании  приватизации сыграли нормативные  акты Министерства имущественных отношений  РФ (в период приватизации — Госкомимущество). Нормативные акты Госкомимущества  разъясняли порядок применения законодательства при приватизации предприятий, определяя  технические и организационные  ее процедуры, особенности приватизации предприятий в отдельных отраслях промышленности, а также устраняя пробелы действующего законодательства в регулировании приватизации и  функционировании создаваемых акционерных  обществ. К числу наиболее значимых нормативных актов Госкомимущества  следует отнести следующие распоряжения: от 15 февраля 1994 г. № 342—р «Об утверждении  Положения об инвестиционном конкурсе по продаже пакетов акций акционерных  обществ, созданных в порядке  приватизации государственных и  муниципальных предприятий»; от 4 ноября 1992 № 701—р «Об утверждении и введении в действие Положения о продаже  акций в процессе приватизации и  Положения о специализированных чековых аукционах»; от 18 апреля 1994 г. № 840—р «Об утверждении Положения о реестре акционеров акционерного общества».

В целом законодательство о приватизации характеризуется постоянным изменением и совершенствованием принятых нормативных  актов, большим количеством подзаконных  нормативных актов, восполняющих существующие пробелы законодательного регулирования, краткосрочность действия многих нормативных  актов. Все это обусловлено особенностями  приватизации в нашей стране, в  том числе сочетанием масштабности приватизации и ограниченности ее сроков.

2.3 Договор о приватизации жилого помещения.

Договором признается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских  прав и обязанностей (п. 1 ст. 420 ГК РФ). В качестве субъектов, имеющих право  приобрести жилое помещение в  порядке приватизации, закон называет граждан Российской Федерации, проживающих  в жилом помещении по договору социального найма, т.е. нанимателей  и членов их семей.

До введения в действие Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Гражданский кодекс Российской Федерации и Закон Российской Федерации «О приватизации жилищного  фонда в Российской Федерации»[25] бесплатно приватизировать жилье имели право также иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие в жилом помещении по договору социального найма.

Кроме того, субъектами договора о  приватизации могли быть граждане, проживающие в жилом помещении  по договору аренды (коммерческого  найма), т.е. наниматели (арендаторы) и  постоянно проживающие с ними граждане.

Что касается договоров аренды, то представляется весьма обоснованным выведение  их из сферы действия Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации».

Предоставление названным лицам  права бесплатной приватизации не укладывалось в понимание приватизации как  «возвращения долгов».

Арендные отношения в жилищной сфере стали возможны только с  начала 90—х гг. XX в., заключению договоров  аренды (коммерческого найма) не предшествовало (и до сих пор не предшествует) соблюдение таких условий, как нуждаемость  в жилье, очередность и т.п., т.е. то, что необходимо для заключения договора социального найма. Кроме  того, возможность приватизации арендованного  жилья сдерживала органы местного самоуправления в их стремлении передать часть принадлежащего им жилья в коммерческий наем в  расчете на дополнительные источники  для обслуживания и эксплуатации жилищного фонда.

Ограничение бесплатной приватизации только российскими гражданами означает, что законодатель обратил внимание на случаи бесплатной приватизации жилых  помещений иностранными гражданами и лицами без гражданства, что  тоже противоречило политике возвращения  долгов, тем более что устранение данного недостатка не потребовало  значительных изменений действующего законодательства: к слову «граждане» законодатель добавил слова «Российской  Федерации».

В качестве участников договора о  приватизации жилых помещений, с  одной стороны, как было указано, выступают граждане, а с другой — два вида субъектов:

во-первых, органы местного самоуправления, а также муниципальные предприятия  и учреждения, осуществляющие приватизацию муниципального жилищного фонда;

во-вторых, государственные организации, осуществляющие приватизацию закрепленного  за ними государственного жилищного  фонда.[26]

Указанные субъекты, имеющие на праве  собственности, в хозяйственном  ведении или оперативном управлении жилищный фонд, проводят необходимые  организационные меры, позволяющие  беспрепятственно осуществлять передачу жилья в собственность граждан; могут принимать решения о  приватизации служебных жилых помещений  и коммунальных квартир; заключать  с гражданами договоры о передаче им жилья в собственность и  т.д.

Согласно ст. 7 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» передача жилья в собственность  граждан оформляется договором  передачи, заключаемым органом местного самоуправления, предприятием, учреждением  с гражданином, получающим жилое  помещение в собственность, в  порядке, установленном соответствующим  муниципалитетом. Право собственности  на приобретенное жилье возникает  с момента государственной регистрации  права на жилое помещение.