Государственные служащие в структуре государственной службы

По принципу разделения власти различается государственная  служба представительной власти, называемая парламентской; исполнительной власти, называемая правительственной и судебной службой.                                  По выполняемым функциям можно говорить о гражданской государственной службе, осуществляемой органами законодательной, исполнительной                     и судебной власти; военной, специализированной государственной службе, выполняемой в так называемых административных органах: дипломатических, налоговых, правозащитных, финансово-кредитных, таможенных, избирательных и др.

Должностные лица, как  правило, подразделяются на руководителей конкретных государственных органов, исполнителей конкретных функций              и специальных уполномоченных представителей власти. Персонал включает также категорию обслуживающих работников, выполняющих вспомогательные материально-технические и иные действия по обеспечению исполнения государственных должностей, обслуживанию информационных процессов и другой деятельности государственных органов. По мнению некоторых исследователей, их работа носит скорее инженерно-технический, производственный, социально-обслуживающий, нежели собственно управленческий характер. Центральный элемент персонала государственного управления составляют лица, занимающие государственные должности                     и обозначаемые понятием «кадры государственного управления»⁷. Персонал государственного управления классифицируется по различным критериям: по административно-правовым – представители власти, должностные лица, технические исполнители; по функциональным руководители, специалисты, технические исполнители.

  Таким образом Государственная служба – это профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Государственная служба есть «разновидность труда в системе органов государственной власти, заключающаяся «в практическом осуществлении государственных функций работниками государственного аппарата».

§ 1.2 Принципы государственной службы и ее законодательное регулирование

Вообще принцип – это «научное или нравственное начало, основание, правило, основа, от которой не отступают».⁵ Существование определенных убеждений делает устройство чего-нибудь особенным, выделает его                       из массы. Поэтому фундаментальное значение для каждой отрасли права или его института имеет совокупность принципов, игнорирование которых                 не допустимо при решении вопросов, касающихся той или иной отрасли или ее института. Иначе система взглядов на вещи, явления потеряет свою структуру и, следовательно, их сущность и цели свое реальное значение.

Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлены следующие принципы государственной службы⁸:

1. Принцип верховенства Конституции России и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей                  и обеспечении их прав. Он отражает требование ч.2 ст.4 конституции о том, что Конституция страны и федеральные закон имеют верховенство на всей территории Российской Федерации, а все остальные нормативные правовые акты должны им соответствовать.
2. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, непосредственного их действия. Это новое положение в российском законодательстве обязывает государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.                    Для правового государства, которое предполагается создать в России, должно быть обязательным признание прав личности высшей ценностью                и неотвратимость ответственности всех государственных служащих за деяния, ведущие к нарушению прав, свобод и законных интересов граждан.
3. Принцип единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами.                   Ст.5 Конституции закрепляет федеративное устройство государства. Это предполагает, с одной стороны, последовательное раскрытие в текущем федеральном законодательстве единства основ организации государственной службы, а с другой – разграничение предметов ведения между Федерацией             и ее субъектами в целях обеспечения эффективности государственной службы⁹. Исходя из Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» субъекты Федерации вправе издавать свои акты по вопросам государственной службы, учитывающие местные условия, включая национальные особенности.
4. Принцип разделения властей, закрепленный в ст.10 Конституции, выражает прежде всего самостоятельность каждой из этих ветвей власти,               их независимость в установленных пределах при осуществлении своих функций. В то же время из сущности этого принципа вытекает то,                       что государственный служащий не вправе быть депутатом законодательного органа. И наоборот: депутаты не могут находиться на государственной службе.
5. Принцип равного доступа граждан к государственной службе закреплен в ч.4 ст.32 Конституции. Его сущность заключается в том, что при приеме на государственную службу не допускаются какие бы то ни было прямые или косвенные ограничения в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Возможность доступа                  к государственной службе обусловлена лишь российским гражданство, возрастом и другими требованиями, установленными для государственных служащих.
6. Принцип обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями              в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством, является одним из краеугольных устоев российской государственности. Он вытекает из единства системы государственной сласти и верховенства закона,                     из подчиненности нижестоящих органов вышестоящим.
7. Принцип единства основных требований, предъявляемых                      к государственной службе, означает, что в отношении всех государственных служащих федеральной государственной службы и государственной службы субъектов Федерации должна использоваться общероссийская система государственных должностей и квалификационных разрядов (званий, рангов), единый порядок прохождения государственной службы, общие перечни прав и обязанностей, ограничений и гарантий, общие системы подготовки кадров и контроля их компетентности (с точки зрения организации и методики).
8. Принцип профессионализма и компетентности – основной критерий, который используется при отборе кандидатов на вакантную государственную должность.
9. Принцип гласности предполагает открытость законодательства                     о государственной службе, доступность государственных органов и решение ими вопросов о судьбе, правовом положении государственного служащего             с его ведома и согласия. Подлинной подконтрольности государственных служащих не может быть без расширения гласности, учета общественного мнения, открытости и доступности для контроля.
10. Принцип ответственности государственных служащих                                за подготавливаемы и принимаемые решения, за исполнение своих должностных обязанностей закреплен в законодательстве, что позволяет крепить государственную дисциплину, формировать чувство личной ответственности государственных служащих за проченное дело.
11. Принцип внепартийности и внеконфессиональности государственной службы означает, что в государственных органах                            не образуются структуры политических партий и движений, государственные служащие не могут при исполнении должностных полномочий руководствоваться решениями политических партий и движений, иных общественных, а также религиозных объединений. Т.е. государственные служащие должны быть политически и религиозно беспристрастными для надлежащего выполнения своих задач и функций.
12. Принцип стабильности кадров в государственных органах означает относительное постоянство кадров, минимизацию их текучести                               при стабильном штатном составе. Это одно из важных условий качественного функционирования государственных органов.

Задача законодателей, ученых, специалистов усложнена тем,                                что в советский период специального законодательства о государственной службе не было, а правовое положение работников государственного аппарата не отличалось от правового положения служащих других государственных и общественных учреждений, предприятий и организаций. Статус всех служащих определялся единообразно в трудовом законодательстве. Толчком к изучению государственной службы стала начавшаяся в стране с 1985 года «перестройка», когда постепенно встал вопрос о необходимости принятия Союзного Закона «О государственной службе». Появились ряд научных статей, посвященных этой теме, активно обсуждались концепции нового закона и изучалась государственная служба как таковая, хотя законодательная база этого института практически отсутствовала. Сейчас же идет активный процесс формирования этой базы, формируются и внедряются новые подходы к различным аспектам государственной службы¹⁰.

И в этой связи  нужно учитывать, что без установления четких, строго определенных принципов  и норм организации, функционирования всей системы государственной службы, без законодательного обеспечения защиты прав и интересов индивидуальных государственных служащих невозможно нормальное, эффективное функционирование данного важнейшего звена системы государственного управления. Большое значение имеет четкое и ясное формулирование конституционно-правового поля,                    в котором обозначены права и обязанности как самого государства,                       так и государственных служащих. Государственная служба в плане нормативно-правового регулирования опирается на соответствующие нормы международного, конституционного, гражданского, административного, трудового, финансового, уголовного и других отраслей права, сформулированные прежде всего в принятой в 1978 г. международной Конвенции о защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе и в Рекомендациях                           о процедурах определения условий занятости на государственной службе.    На этих же принципах основываются Федеральный закон                                       «О государственной гражданской службе Российской Федерации», другие федеральные законы Российской Федерации, касающиеся государственной службы⁶, и прежде всего основные начала организации и функционирования аппарата органов государственной власти и государственной службы в нем, сформулированные в Конституции Российской Федерации.

Конституция играет принципиально важную роль в правовом регулировании государственной  службы. Именно она определяет, какие руководящие государственные должности Российской Федерации относятся к категории «А» и в чем заключаются их отличия о других государственных должностей (категории «Б» и «В»). В ней определена также компетенция Президента, Совета Федерации и Государственной Думы по назначению               на должности и освобождению от должности государственных служащих. Она содержит и некоторые другие положения, касающиеся подбора                                 и расстановки руководящих кадров государственных органов.

На сегодняшний  день, к огромному сожалению, еще  нет ясности                         в государственной службе как государственно-правового явления. Из-за этого каждому присуще субъективное понимание. Например, заведующий кафедрой государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, социолог говорит: «для нынешнего состояния государственной службы характерны¹¹:

- заторможенность процесса развития правовой базы;

- неэффективность системы управления, прежде всего Советом                         по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации:

- концептуальная неопределенность ее модели в Федеральном законе «Об  основах государственной службы Российской Федерации»;

- правовая и кадровая автаркизация вследствие существующего нормотворчества  субъектов Российской Федерации;

- не разработанность государственной  кадровой политики и,                           как результат, отсутствие единой нормативно-правовой базы для реализации кадровых технологий, стабильности кадрового состава, его социальной защищенности, блокирующих механизмов для кадрового волюнтаризма                  и правового нигилизма;

- весьма слабая научно-методическая обеспеченность, недостаточное использование информационных технологий в управлении государственной службой Российской Федерации.

Принимая во внимание все вышеизложенное, следует подчеркнуть, что законодатель понимает проблему, которая стоит  перед ним, и в скором будущем  уже ожидается разработка новой современной законодательной базы для государственной службы с учетом предыдущего опыта.

В конце 2000 года Министерство экономического развития и торговли по поручению  Президента и Правительства Российской Федерации начало разрабатывать  предложения по Концепции реформирования государственной службы. Распоряжением Администрации Президента РФ была сформирована межведомственная комиссия, которую возглавил Д.А. Медведев, первый заместитель руководителя Администрации Президента РФ, и в которую вошли заместители федеральных министров, представители Федерального собрания, Конституционного суда, других судебных учреждений, заинтересованных ведомств и ведущих научных учреждений. Три подгруппы разрабатывали вопросы реформирования гражданской, военной служб                           и службы в правоохранительных органах. Единый текст Концепции обсуждался отдельно в каждой из них. 15 августа 2001 года Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации была утверждена Президентом вместе с планом первоочередных мер.

По этому поводу издан Указ Президента Российской Федерации                     о федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации» (2003-2005 годы), где главными направлениями реформирования государственной службы Российской Федерации являются:

- создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной  службы Российской Федерации;

- разработка эффективных механизмов проведения кадровой политики в сфере  государственной службы Российской Федерации в целях оптимизации состава государственных служащих;

- выработка мер по совершенствованию  оплаты труда государственных служащих, финансово-экономического и материально-технического обеспечения государственной службы Российской Федерации,                               по рациональному использованию в системе государственной службы современных информационных технологий;

- внедрение программ подготовки кадров для государственной службы Российской Федерации и профессионального  развития государственных служащих, а также формирование системы управления государственной службой Российской Федерации.

Таким образом система государственной службы Российской Федерации включает в себя следующие виды: военная служба, государственная гражданская служба Российской Федерации и правоохранительная служба.

Государственная служба Российской Федерации – по законодательству Российской Федерации – России, «профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов.

ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СЛУЖАЩИЕ: ПОНЯТИЕ, КЛАССИФИКАЦИЯ, ПОЛОЖЕНИЕ И ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

§ 2.1 Понятие государственного служащего

Государственный служащий (ГОСЛ, ГоСл) – работник, исполняющий        те или иные обязанности в соответствии с занимаемой должностью                       на государственной службе.

Согласно российскому законодательству выделяется два вида государственных служащих¹²:

- федеральные государственные служащие. Федеральный государственный служащий – работник, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счёт средств федерального бюджета.

- государственные гражданские  служащие субъекта Российской Федерации. Государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации – работник, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.