Государственные и муниципальные (унитарные) предприятия

В отношениях, регулируемых частным  правом, государство не обладает властными  полномочиями. Здесь оно подчинено  общим принципам гражданского права. Таким образом, происходит своеобразное «расщепление» личности государства  в зависимости от природы отношений, в которых оно участвует.

И тем не менее властная (публично-правовая) сущность государства дает о себе знать и в гражданском праве. Она выражается в особом характере государства как субъекта гражданского права, поскольку оно, будучи организацией, не признается тем не менее юридическим лицом. В этом специфика правового положения государства в российском гражданском праве, где классификация субъектов предстает как трехчленная – физические лица, юридические лица и особое лицо – государство. Подчеркивая особенность государства как субъекта частного права, его тем самым выводят из общего рада субъектов. Вместе с тем конструкция «особого лица» таит в себе и ряд проблем.

Следуя этой трактовке, необходимо пояснять, в чем состоят особенности  государства как субъекта гражданского права. Однако законодатель идет по иному  пути, распространяя на государство  нормы, которые определяют участие  юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или  особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК). Таким образом, государство приравнено к юридическому лицу, но не названо таковым.

Гражданская правоспособность государства. Правоспособность государства не может  быть тождественна правоспособности различных  физических и юридических лиц. В  чем-то она шире, а в чем-то – уже. Рад возможностей может принадлежать только государству, например, приобретать имущество, не имеющее наследников, или выпускать государственные ценные бумаги. Выделена также особая сфера отношений, в которые, исходя из их природы, могут вступать и другие субъекты гражданского права, однако это им прямо запрещено. Такая сфера обычно называется государственной монополией. Например, устанавливается государственная монополия на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров (ст. 17 Закона РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности. В то же время некоторые возможности, например, передавать имущество по наследству, заключать отдельные виды договоров (договор коммерческой концессии и др.), иметь свое имя, ему недоступны. Однако это только количественные различия. Но есть и различия качественные.

Государство участвует в гражданском  обороте не в своих частных  интересах, а в целях наиболее эффективного отправления публичной  власти. Эти цели предопределяют и  сущность правоспособности государства. Она не может быть общей, ибо природа  государства не позволяет ему  приобретать рад прав и возлагать  на себя некоторые обязанности. Однако она не может считаться и специальной, ограниченной лишь теми возможностями, которые прямо перечислены законом. Государство, принимая законы, само может  установить более широкий объем  правоспособности. Конечно, исходя из концепции правового государства, трактовка правосубъектности государства как специальной выглядит привлекательно. Но разве специальный характер правоспособности когда-либо мешал государству ее расширять? Совсем нет. Главную преграду такому расширению образует гражданское общество, которое вводит государство в определенные рамки, указывая на цели, достижению которых оно должно служить ¹¹.

Поэтому правоспособность государства  можно назвать целевой – она  вытекает из той функции носителя публичной власти, которую в интересах  всего общества выполняет государство. Таким образом, государство, вступая  в гражданский оборот, должно следовать  своему предназначению. Оно не может, к примеру, наживаться на своих гражданах, неосновательно освобождать себя от ответственности и т. д. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства (ст. 2 Конституции РФ). Ряд обязанностей государства, касающихся его участия в гражданском обороте, вытекают и из других норм Конституции.

Государство как таковое неспособно своими действиями приобретать и  осуществлять гражданские права, а  также создавать и исполнять  обязанности. От его имени всегда действуют государственные органы, как являющиеся юридическими лицами, так и не признанные таковыми, в  рамках которых действуют должностные  лица. Именно их сознание и воля позволяют  действовать государству как  субъекту права.

Государственные (муниципальные) образования  как субъекты гражданского права, приравненные к государству. Государство участвует  в гражданском обороте не как  нерасчлененное целое, а как совокупность субъектов разных уровней (разной степени  охвата территории, общности и т. п.). Все эти субъекты независимы друг от друга и выступают как самостоятельные участники гражданско-правовых отношений. Они отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме того имущества, которое закреплено за юридическими лицами или может находиться только в государственной или в муниципальной собственности (п. 1 ст. 126 ГК). Любой из этих субъектов не отвечает по обязательствам другого (пп. 4 и 5 ст. 126 ГК) ¹², если только он не дал гарантию (поручительство/ в отношении такого обязательства. В законе могут быть установлены случаи, когда такая ответственность наступает и при отсутствии гарантии (поручительства).

В гражданско-правовых отношениях участвуют три категории субъектов: 1) Российская Федерация; 2) субъекты РФ – республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа; 3) муниципальные образования.

От имени Российской Федерации  и субъектов РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять гражданские  права и обязанности, выступать  в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной  актами, определяющими статус этих органов (п. 1 ст. 125 ГК).

Особыми участниками гражданского оборота выступают муниципальные  образования. Под муниципальными образованиями  понимаются городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное  самоуправление, имеются муниципальная  собственность, местный бюджет, казна  и выборные органы местного самоуправления.

Муниципальные образования создаются  по модели образований государственных, однако в отличие от последних  органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной  власти (ст. 12 Конституции РФ, п. 5 ст. 14 Закона РФ об общих принципах организации местного самоуправления в РФ). По сути, муниципальное образование выступает в качестве особого рода корпорации, членами которой являются все жители. Подобный вывод подтверждается, в частности, тем, что права собственника могут осуществляться от имени населения муниципального образования органами местного самоуправления или непосредственно населением муниципального образования. Население, таким образом, выступает в качестве органа муниципального образования. И все-таки близость муниципальных образований к государственным по принципам их организации и деятельности позволяет рассматривать их совместно.

От имени муниципальных образований  своими действиями могут приобретать  и осуществлять гражданские права  и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной  актами, определяющими статус этих органов (п. 2 ст. 125 ГК). В роли таких органов могут выступать представительный орган местного самоуправления, выборный глава муниципального образования (если такая должность предусмотрена) и иные органы местного самоуправления.

2.2 Критерии эффективности работы муниципальных предприятий

Сложность определения критерия эффективности  работы для муниципального унитарного предприятия определяется двойственностью  его статуса. С одной стороны, унитарное предприятие является на рынке муниципальных услуг  равноправным с другими хозяйствующими субъектами и его целью, согласно Гражданскому кодексу РФ, должно быть получение прибыли. С другой стороны, муниципальные предприятия являются элементами муниципальной собственности. А вся муниципальная собственность, являясь общим достоянием населения  муниципального образования, должна работать на благо именно этого населения. Как определить эффективность муниципальных  предприятий в их первой ипостаси, понятно – как любого коммерческого  предприятия. А вот что является критерием эффективности муниципальных  предприятий во второй ипостаси –  это более сложный вопрос. Поэтому, прежде чем говорить о критериях  эффективности муниципальных предприятий, необходимо рассмотреть вопрос об эффективности  использования муниципальной собственности  вцелом ¹³.

Понятие эффективности применительно  к муниципальной собственности (как  и любой иной публичной собственности) отличается от понятия экономической  эффективности, которое применяется  при коммерческой оценке использования  частной собственности. В отношении  муниципальной собственности должны использоваться два критерия эффективности: экономический (доход, рентабельность) и социальный, т. е. прямая польза для местного сообщества, которую не всегда можно выразить в денежной форме.

Использование этих двух критериев  в хозяйственной деятельности муниципалитета служит основой для разделения муниципальных  хозяйствующих субъектов на две  группы: муниципальные предприятия, ориентированные на получение дохода, и муниципальные учреждения, ориентированные  на получение социального, некоммерческого  эффекта.

В общем виде такой подход достаточно прост и понятен. Действительно, школа, больница, музей, подростковый клуб должны быть учреждениями, а рынок, жилищно-коммунальная, транспортная, ремонтно-строительная организация – предприятиями. В реальной жизни все гораздо сложнее, поскольку коммерческие и социальные цели в деятельности одной организации могут переплетаться. Муниципальные учреждения могут оказывать и оказывают населению платные услуги, сокращая тем самым потребность в бюджетном финансировании, а муниципальные предприятия не могут абстрагироваться от решения социальных задач. Важно лишь и в том и в другом случае соблюдать определенную меру, установление которой является одновременно и наукой и искусством муниципального управления.

В ряде случаев выбор между упомянутыми  критериями и, соответственно между  организационными формами муниципальных  хозяйствующих субъектов бывает далеко не очевиден. Например, как уже  отмечалось, в одних городах кинотеатры являются муниципальными учреждениями и покрывают значительную долю своих  расходов за счет бюджетного финансирования. Такой подход определяется их ролью  как очагов культуры (иногда единственных очагов, особенно в малых муниципальных  образованиях). В других городах  кинотеатры являются муниципальными предприятиями, что стимулирует их максимально  самоокупаться, изыскивать способы  зарабатывания средств путем, например, использования фойе в промежутках между сеансами, сдачи части площадей в субаренду, организации рекламных компаний и т. д. Такие же проблемы возникают для муниципальных аптек, обслуживающих льготные категории населения. Часто муниципалитет идет на перевод муниципального предприятия в учреждение, опасаясь его банкротства.

Точка зрения авторов (возможно, кому-то она покажется излишне радикальной) состоит в том, что для оценки работы самого муниципального предприятия  критерием эффективности должен быть только экономический результат  его деятельности. Решение социальных, некоммерческих задач – проблема не предприятия, а муниципальной  власти. Если она считает, что то или иное унитарное муниципальное  предприятие должно участвовать  в решении социальных задач, требующих  расходов, оно должно выдать предприятию  муниципальный заказ на сумму, компенсирующую его расходы на выполнение социальных функций. С учетом суммы по муниципальному заказу предприятие обязано быть рентабельным и получать прибыль.

Муниципальная власть имеет определенные рычаги воздействия на деятельность унитарных предприятий с целью  учета интересов населения. Во-первых, это установление для предприятия  соответствующих критериев качества услуг (местные стандарты и нормативы), например, длительность ожидания в  очередях, нормативные сроки устранения типичных аварийных ситуаций, температура  воды в системе отопления или  регулярность движения городского транспорта. Эти нормативы должны фиксироваться  при выдаче муниципального заказа, а при их несоблюдении могут применяться  соответствующие меры экономического и административного воздействия. При отсутствии таких нормативов предприятие, в погоне за максимизацией  прибыли, может снижать качественные показатели обслуживания населения. Во-вторых, при установлении цен и тарифов  на продукцию и услуги муниципальных  предприятий, органы местного самоуправления не должны допускать чрезмерно высокой  рентабельности предприятий, оказывающих  жизненно важные услуги, оставляя в  распоряжении предприятия лишь часть его дохода, необходимую для нормального воспроизводства хозяйственной деятельности ¹⁴.

Выполняя установленные муниципальной  властью нормативы как обязательные условия функционирования, муниципальное  предприятие может работать с  разными показателями экономической  эффективности. То есть социальная эффективность  задается муниципальной властью, а  экономическая эффективность, при  установленных муниципалитетом  условиях, зависит от работы самого муниципального предприятия.

С вопросом о критерии эффективности  работы муниципальных предприятий  необходимо определиться изначально, чтобы в дальнейшем иметь основу для оценки целесообразности мероприятий  по реформированию системы управления этими предприятиями.

Конкретный расчет показателей  экономической эффективности работы муниципальных унитарных предприятий  производится по общепринятым показателям  и методикам определения экономической  эффективности деятельности любого предприятия, поэтому останавливаться  на их рассмотрении нет необходимости.

2.3 Факторы, влияющие на эффективность  работы муниципальных предприятий

Как уже отмечалось, эффективность деятельности большинства  муниципальных унитарных предприятий  в России достаточно низка, причем из года в год ситуация только ухудшается. Все это отрицательно сказывается  на качестве обслуживания населения  и ложится тяжелым грузом на местные  бюджеты. Наличие высокой кредиторской задолженности предприятий не вселяет  надежд на скорое изменение положения  в лучшую сторону.