Впервые право муниципальной
собственности на землю было
четко сформулировано в Законе
«О местном самоуправлении».
В статье 2 названы
муниципальные образования, а в
ст. 36-78 подробна изложена компетенция
местных Советов и администраций по распоряжению
и управлению муниципальными землями.
Они названы экономической
основой местного самоуправления.
28 августа 1995 года принят ФЗ «Об
общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации».
На основе Конституции
РФ, уставов и законов субъектов
РФ принимают свои уставы и
другие акты, в т.ч. в области земельных
отношений. Собственность на землю краёв
и областей была предусмотрена Законом
РСФСР «О краевом, областном Совете народных
депутатов и краевой, областной администрации»
от 5 марта 1992 г. В ст. 3-4 определены их собственная
компетенция, принятие уставов и других
актов; в ст. 11 закреплена собственность
области, края на землю; в ст. 44-51 - компетенция
их представительных органов и их администраций
в регулировании земельных отношений.
Передача объектов из собственности РФ
в собственность её субъектов осуществляется
по ходатайству последних и по решению
Правительства РФ; передача объектов из
собственности РФ или её субъектов в муниципальную
собственность - по их ходатайству и по
решению правительства РФ и администраций
Субъектов РФ. Процесс передачи непрерывный,
он идет и будет идти постоянно, по мере
необходимости.
Одной из особенностей
земельного законодательства России
является то, что объем прав
на землю находиться в зависимости
от правового статуса обладателя
этих прав, т.е. субъекта земельных
отношений. Поэтому точное представление
субъекта о его правовом положении
(гражданство, льготы для граждан,
организационно-правовая форма для
юридических лиц) поможет ему
в уяснении того, какими правами
на землю он обладает. В соответствии
с российским законодательством
субъектами земельно-правовых отношений
могут быть физические лица - граждане
РФ, иностранцы, лица без гражданства,
юридические лица, государственные
и административно- территориальные
образования, РФ, субъекты РФ, органы
государственной власти и управления.
Законодательство РФ, устанавливая
нормы, регулирующие земельные отношения,
предоставило им определённые права и
наделило их определенными обязанностями,
а значит, включило их в земельные отношения
в качестве субъектов. Субъектам правовых
отношений присущи определенные качественные
признаки, составляющие их правосубъектность.
Субъектам земельно-правовых отношений
присуща земельная правосубъектность,
которая определена законодательством.
Разумеется, она не может быть во всем
одинакова у граждан и юридических лиц.
Глава III. Решение
проблем использования Государственных
(муниципальных) земельных ресурсов
3.1
Проблемы использования государственных
(муниципальных) земельных ресурсов
В настоящее время
реализации российского законодательства,
действующего в области местного
самоуправления, препятствует, прежде
всего, торможение его реформирования
на уровне субъектов Федерации.
Основной фактор, который
определяет недостаточное развитие
местного самоуправления, - это непонимание
многими самого статуса местного
самоуправления. Оно до сих пор
воспринимается большинством чиновников
и вообще большинством граждан
как часть государственной машины.
И мало кто понимает, что местное
самоуправление на самом деле
противовес государству, и совсем
другой инструмент - общественный. А
государство - это всего лишь собрание
чиновников.
Желание строить муниципалитеты
по государственной вертикали
часто приводит к многочисленным
нарушениям прав граждан на
местное самоуправление и противоречит
российскому законодательству. Надо
признать, что сегодня самые незаинтересованные
люди в развитии местного самоуправления
- это губернаторы. Понятно почему.
Есть противоречия интересов, и
отдать власть местному самоуправлению
- значит, будет меньше власти, меньше
денег и т.д.
Известны случаи, когда
губернаторы пытаются назначать
глав местного самоуправления, таких
примеров много. Практически по
всей стране губернаторы заставляют
глав администраций, депутатов местного
самоуправления каждый год обращаться
к ним с поклоном и просить
налоговые нормативы, потому что
у местного самоуправления нет финансовой
базы.
Местные власти в
результате принимают вынужденные
бюджеты, что приводит к значительному
росту кредиторской задолженности.
Ссылаясь на Конституцию, государственные
чиновники, забывают, что она у нас нередко
не выполняется вообще. Например, есть
132 статья, где написано, что в функции
местного самоуправления входит охрана
общественного порядка. Однако местное
самоуправление этим не занимается, даже
близко не подпускают.
Сложившаяся в стране
система местного самоуправления
приводит к оторванности муниципальной
власти от населения, особенно
это чувствуется в больших
городах и сельских районах. Деятельность
администрации в результате получается
непрозрачной, жители не включены
в процесс принятия решений, выборные
лица часто высокомерны и абсолютно
не озабочены нуждами населения.
Существует проблема
внутреннего местного самоуправления
тех же представителей органов
местного самоуправления. Депутатами
являются очень часто руководители
муниципальных учреждений, предприятий
- это люди, зависящие от администрации.
Финансовая деятельность муниципалитетов
непрозрачна. Есть незаконные депутатские
фонды, из которых несправедливо
выплачиваются привилегии депутатам,
и т.д. Проблем море, но они не
являются непреодолимыми. В Конституции
РФ по местному самоуправлению
заложена хорошая базовая основа.
Просто практика не соответствует
теории. Создатели Конституции, наверное,
считали, что достаточно закрепить
по подобию американской конституции
право на местное самоуправление,
декларировать его, и оно появиться.
Для реализации этого права
надо либо четко и подробно
прописывать законы, либо должно
быть очень развитое гражданское
общество, что связано одно с другим.
Наиболее типичными расхождениями
регионального законодательства с федеральным,
имеющими концептуальный характер является:
Жесткая регламентация
структуры органов местного самоуправления,
исчерпывающий перечень органов
местного самоуправления, создаваемых
во всех муниципальных образованиях;
Упразднение местного
самоуправления там, где оно прежде
осуществлялось, игнорирование мнения
населения при установлении границ
муниципальных образований;
Выведение отдельных территорий
из сферы действия законодательства о
местном самоуправлении - его осуществлении
или исключительно в границах административных
районов с запретом на организацию представительных
органов власти и подразделениях - городах,
сельских округах, селах или, наоборот,
выталкивание местного самоуправления
в отдельные сельские населенные пункты,
подъезды и улицы в городах со статусом
общественного территориального самоуправления;
Отнесение полномочий
местного самоуправления к компетенции
органов государственной власти
административно - территориальных единиц;
Превышение пределов
правового регулирования вопросов
местного значения вплоть до
предписания со стороны администраций
субъектов Федерации органам
местного самоуправления создать
исполнительные органы, подчиненные
администрациям области, края, а
также регламентация самой деятельности
органов местного самоуправления
с помощью «указаний» сверху;
Установление ограничений
на осуществление права муниципальной
собственности;
Передача органов местного
самоуправления отдельных государственных
полномочий без передачи необходимых
для их выполнения материальных
и финансовых средств;
Ограничение права
граждан избирать и быть избранными
путем установления ценза оседлости,
возрастного, имущественного и иных
цензов.
Расхождения законодательства
субъектов Федерации с федеральным и Конституцией
РФ в первую очередь свидетельствуют о
привычке к управленческой государственной
вертикали и сохранение традиции сопротивления
региональных элит переходах демократической
концепции государственно - политического
устройства.
3.2
Реформирование использования государственных
(муниципальных) земельных ресурсов
В регулировании земельных
отношений существует много пробелов.
Ряд вопросов в законодательстве
полностью не урегулирован. Если
не касаться проблемы, связанной
с принятием Земельного кодекса
РФ, то хотелось бы отметить следующее.
Необходимо принять
Федеральный закон «О государственных
и муниципальных землях», предусматривающий
правовой механизм разграничения
земель, находящихся в государственной
собственности. Законодательство РФ,
провозгласив разные формы собственности
на землю, до сих пор не установило
правовой механизм приватизации
государственных земель. И как
следствие, на практике в субъектах
РФ и муниципальных образованиях
получил активное развитие стихийный
процесс передела государственной
собственности на землю как путем заключения
различного рода Договоров (соглашений)
с органами государственной власти РФ,
так и самостоятельного правового регулирования
этих отношений. При этом нормативные
правовые акты, принятые различными органами
государственной власти субъектов РФ
и органами местного самоуправления, в
большей своей части противоречат федеральному
законодательству и друг другу. А это приводит
к нарушению конституционных прав граждан
и юридических лиц на землю и создает благодатную
почву для коррупции.
В условиях правового вакуума
резко возрастает потребность в проведении
Россией единой государственной правовой
земельной политики по разграничению
государственной собственности на землю,
политики, урегулированной федеральным
законом.
В этих условиях
Государственному комитету РФ
по земельным ресурсам и землеустройству
следует подготовить проект Федерального
закона «О государственных и муниципальных
землях».
В процессе работы
над проектом Федерального закона
было возможно подготовить два
варианта. Первое и главное их
отличие: концепция первого варианта
основывается на положениях гражданского
законодательства РФ. Он определяет
критерии, принципы и порядок
отнесения земель, находящихся на
день вступления в силу данного
Федерального закона в государственной
собственности, к собственности
РФ, собственности субъектов РФ,
собственности муниципальных, образований,
а также особенности распоряжения
указанными землями. Такой законопроект,
на мой взгляд, будет являться
законом разового действия («однодневкой»)
и регулировать отношения, исключительно
связанные с разграничением государственной
собственности на землю.
Концепция второго
варианта проекта Федерального
закона базируется на земельном
законодательстве РФ с учетом
гражданского законодательства, в
том числе Федерального закона
«О государственной регистрации
прав на недвижимое имущество
и сделок с ним». В данном
законопроекте определяются: понятия
государственных и муниципальных
земель; состав федеральных земель,
земель субъекта РФ, муниципальных
земель; право государственной и
муниципальной собственности, на
землю; порядок разграничения государственных
и муниципальных земель, а также
управления и распоряжения ими.
Таким образом, предлагается комплексное
регулирование отношений, включая
как определение государственных
и муниципальных земель, так и
правовой механизм их разграничения.
В законопроекте предпринята попытка
регулирования отношений по юридическому
оформлению земли как объекта права собственности
РФ, субъектов РФ, муниципальных образований.
Попытки ликвидировать
образовавшийся пробел предпринимаются
также депутатами Государственной
Думы. Опубликован проект Федерального
закона «О реализации конституционного
права муниципальной собственности
на землю». Правовая экспертиза
законопроекта показала, что нельзя
решить часть проблем, не решив
ее в целом. Без создания правового
механизма разграничения государственной
собственности на землю между
РФ и субъектами РФ в целом
нельзя, в частности обеспечить
реализацию конституционного права
муниципальной собственности на
землю. То есть без принятия
Федерального закона «О государственных
и муниципальных землях» нельзя
ни создать, ни применить Федеральный
закон «О реализации конституционного
права муниципальной собственности
на землю».