Опыт градорегулирования в зарубежных странах

ГЛАВА II . ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЕ В РОССИИ

2.1. ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ  ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ  В РОССИИ

Развитие градорегулирования в России двигалось не такими быстрыми темпами, как в зарубежных странах. Тем не менее, наша страна имеет богатую историю градостроительной деятельности, которую можно разделить на несколько временных этапов.¹⁰

Первый этап — с середины XIX в. до 1917 г.

В дореволюционной России существовало законодательство, которое регулировало земельно-имущественные отношения на государственном и местном уровнях и определило принципы взаимодействия между собственниками земли, местными орган власти и государством. Для царской России были характерны колебания от жестокого централизованного управления до децентрализованного регулирования и поддержки частновладельческих интересов.

Любое правовое государство, в котором существует право частной  собственности на землю, имеет и  правовые нормы, ограничивающие частное право в интересах o6щества. В законодательстве дореволюционной России также существовали нормы, ограничивавшие интересы собственников на использование земельных участков,

Дореволюционное право относило городские земли к недвижимому  имуществ правовой режим изучался в основном наукой гражданского права. Законодателе различало вотчинный спор, то есть спор о праве собственности на земельный и межевой спор, то есть спор о границах и местонахождении земельного участка. Вотчинный спор и межевой спор имели разную подсудность. До 1917 г. межевание являлось основой закрепления земельной собственности в России, ее регистрации и учета.

Наведением порядка земельных  владений (межеванием), определением их границ, выделением государственных (казенных) и частных земель, ведением кадастровых книг впервые занялись в XVI в. В 1714 г. по отношению к земле было введено понятие "недвижимое имущество" и понятие "недвижимое имение", которым определялись земли, находившиеся в бессрочном (вотчина) и срочном (поместье) владении. В 1765 г. Екатерина II создала Комиссию о генеральном межевании и издала манифест, который призывал всех владельцев засвидетельствовать границы своих владений на момент выхода манифеста, не захватывать новые земли и ждать прихода межевщиков. Начинать межевание предписывалось с городов и городских земель и дальше двигаться от отмежеванных участков. За начальный пункт принималось общеизвестное капитальное здание, например угол каменной церкви.

Дореволюционное строительное законодательство окончательно сформировалось в период действия Устава строительного, кодифицированного как свод узаконений по строительной части в 30-х гг. XIX в. и действовавшего до 1917 г. Законодательство данного периода устанавливало ограничения частновладельческих интересов при использовании земли для строительства в городах. Использование улиц, площадей и иных мест общего пользования регулировалось нормами публичного права, а частных владений — нормами соседского (частного) права. Любое поселение, как это трактовалось в Уставе строительном, могло возникнуть только в результате распланировки территории, а "города строились не иначе, как по планам, в установленном порядке утверждаемым".

Все постройки  в городе возводились в соответствии с городским планом, все "изменения" в плане трактовались и регламентировались Уставом строительным, а позднее, в период городовых реформ конца XIX века, и обязательными постановлениями городских дум для городов, принявших Городовое положение.

Устав строительный был издан в 1832 г. Он объединил все законы в данной сфере и Действовал до национализации земли в 1917 г. Устав переиздавался с дополнениями и изменениями три раза — в 1842, 1857 и 1900 гг. В результате городовых реформ 1870 ^и 1892 гг. в Уставе остались лишь общие положения, а города получили право издавать постановления городских дум по строительству, стали допускаться отклонения от правил Устава, больше свободы появилось у частных застройщиков.

Второй этап — с 1917 по 1992 г.

Практически всё, что Россия наработала в результате более чем 400-летнего периода регулирования земельных отношений, ликвидировали декреты о земле (1917 г.) и об отмене частной собственности (1918 г.).

Декрет о  земле, объявив отмену частной собственности  на все категории земель, определил, что земля не может продаваться, покупаться, сдаваться в аренду или залог, а также каким-либо иным способом отчуждаться. В отношении усадебных городских земельных участков декрет установил, что они вместе с домашними садами и огородами остаются в пользовании прежних владельцев, причем размер самих участков и величина налога за пользование ими должны быть определены в последующем в законодательном порядке. В Инструкции по применению Положения о социалистическом землеустройстве Наркомзема (1919 г.) была специальная статья об отводе земель городам, в которой отмечалось, что земли, отведенные городам, поступают в распоряжение городских советов. Земельный кодекс, введенный в действие 1922 г., установил порядок, при котором действия земельных органов перестали распространяться на городские земли.

В целях "укрепления правового положения застройщиков" декретом ВЦИК и СНК в 1922 г. был  введен институт права застройки, в  соответствии с которым городские  земельные участки предоставлялись  застройщикам по договору права застройки  на срок до 20 лет для деревянных строений и до 49 лет для каменных строений. Это означало фактический возврат на короткий период системы частного (но срочного) землепользования, предполагавшего право залога, продажи, дарения и иных операций с землей, принадлежащей застройщикам по праву застройки. Однако постепенно право застройки вытесняется правом бессрочного пользования. Постановление ВЦИК и СНК 1932 г. "0 предоставлении учреждениям, предприятиям и организациям обобществленного сектора земельных участков для строительства на праве бессрочного пользования" безоговорочно утвердило главенствующую роль бессрочного пользования, а срочное было сохранено лишь для земельных участков, отводимых для индивидуального жилищного строительства.

Воздействие государства  на планировку и застройку городов последовательно усиливается. Постановление Пленума ЦК ВКПБ(б) от 15 июня 1931 г. "О московском городском хозяйстве и развитии городского хозяйства СССР" знаменовало собой начало нового периода в истории советского городского землепользования и на длительное время стало программой социалистического переустройства старых и строительства новых городов. Этот период характерен тем, что внедрялось планомерное использование городских земель по целевому назначению. Организация планомерного использования нашла свое отражение в проектах планировки и застройки городов, утверждаемых государственными органами. Через институт планировки населенных мест, отвод, изъятие и другие действия по управлению землей государство стало реализовывать принадлежавшее ему полномочие по распоряжению городским земельным фондом.

В последующем  распространяется управление землями  за пределами городских территорий посредством разработки градостроительной  документации районного и областного уровня — схем и проектов районной планировки. Высшей в иерархии градостроительной документации стала Генеральная схема расселения и размещения производительных сил на территории всей страны¹⁰³. Были сформированы государственные строительные нормы и правила (СНиП) для создания индустриально-строительного комплекса, базирующегося на глобальной системе типового проектирования.

Таким образом, собственником городской земли, заказчиком, проектировщиком, подрядчиком  было одно и то же лицо — государство. Горожане были лишь потребителями распределяемой градостроительной продукции, не имевшими права влиять на ее Реализацию. Ввиду отсутствия частных лиц в градостроительной деятельности фактически не было необходимости в законе, который бы эту деятельность регулировал как на общенациональном, так и на местном уровне.

Третий этап — с 1992 по 1998 г.

Этот этап начался  с введения в действие Федерального закона от 14 июля 1992 г. "Об основах  градостроительства в Российской Федерации" и продолжался вплоть до принятия первого Градостроительного кодекса  Российской Федерации от 7 мая 1998 г.

Характеристики  рассматриваемого этапа в значительной мере определяются особенностями ФЗ "Об основах градостроительства в Российской Федерации", которые  можно свести к следующим основным положениям.

Это первый с 1917 г. закон о градостроительной деятельности в России. В социалистический период истории страны, когда земля была изъята из гражданского оборота, процесс градостроительства начинался и заканчивался в рамках государственных структур. С правовой точки зрения градостроительство было не чем иным, как отношениями между публичными юридическими лицами. А поскольку такие отношения не требовали вмешательства закона, уровень правового регулирования не поднимался выше ведомственных нормативных актов административного характера.

Указанный федеральный закон провозгласил приоритетную цель установления основ федеральной градостроительной политики. При этом в законе отсутствовало четкое указание на область и предмет его регулирования. В условиях начинавшегося в то время трудного и противоречивого процесса перехода к рыночным отношениям, смены приоритетов в расстановке задач государства и резкого сокращения его бюджетных возможностей такая целевая установка закона заведомо должна была способствовать тому, чтобы "отодвинуть" его в сторону от реальных процессов и сделать в значительной степени второстепенным, декларативным и малоэффективным. Что, собственно, и произошло. Поэтому законодательное решение вопроса о предмете законодательства о градостроительной деятельности и его месте в системе законодательства оказался отложенным на несколько лет.

С точки зрения наличия  минимально необходимого набора условий  для становления системы правового  градорегулирования рассматриваемый  этап характеризуется:

• установкой на формирование рынка недвижимости и первым федеральным законом о градорегулировании;
• отсутствием законодательных норм о зональном установлении градостроительных регламентов (однако, в федеральных законах не было прямого запрета на применение принципов градостроительного зонирования);
• подготовленными в инициативном порядке проектами правил землепользования и застройки, которые повлияли на дальнейшее развитие федерального законодательства в части введения норм о градостроительном (правовом) зонировании.

Четвёртый этап — с 1998 по 2001 г.

Это период действия Градостроительного кодекса Российской Федерации от 7 мая 1998г. вплоть до принятия Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. (ЗК РФ).

Для развития основанной на градостроительном зонировании  системы градорегулирования принятие Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее — ГрК Ф от 07.05.98) было важно в следующих отношениях.

1. Наличие в федеральном законе норм о градостроительном зонировании положительно повлияло на распространение правовых методов градорегулирования. B этот период были приняты в качестве нормативных правовых актов органов местного самоуправления правила землепользования и застройки для Казани, Самары, Хабаров Уфы. Начались подобные работы в ряде других городов.
2. В качестве юридической нормы был закреплен базовый принцип зонального регулирования: "Правовой режим, установленный для каждой территориальной зоны градостроительным регламентом, применяется в равной мере ко всем расположенным ^в земельным участкам, иным объектам недвижимости" (п. 4 ст. 39 ГрК РФ от 07.05.98). Эта норма стала и продолжает быть лакмусовой бумагой для определения того, существует градостроительное зонирование или нет.

3. Законодательно  было закреплено положение, согласно  которому градостроительные регламенты  разрешенного использования недвижимости исходно содержатся не в градостроительной документации и не в государственном градостроительном кадастре, а в местных нормативных правовых актах — правилах землепользования и застройки: "...градостроительный регламент — совокупность установленных правилами застройки параметров и видов использования земельных участков и иных объектов недвижимости в городских и сельских поселениях, других муниципальных образованиях, а также допустимых изменений объектов недвижимости при осуществлении градостроительной деятельности в пределах каждой зоны" (ст. 1 ГрК РФ от 07.05.98). Это положение снимало юридическую неопределенность, связанную с фактическим отсутствием регламентов в ситуации, когда многоуровневая градостроительная документация использовалась лишь как технологическое средство определения "целевого назначения" каждого отдельного земельного участка и объекта недвижимости. Другими словами, на практике под "зональной терминологией" скрывался прямо противоположный зональному индивидуальный подход к регламентированию назначения недвижимости, теперь же в обязанность вменялось применение не мнимого, но подлинного зонального подхода.

Результатом вышеперечисленных  разнонаправленных движений — как  в сторону рынка недвижимости, так и прочь от него — было в большей степени "топтание на месте", чем продвижение вперед.

Пятый этап —  с 2001 по 2004 г.

Это период действия ГрК РФ от 07.05.98 и ЗК РФ вплоть до принятия ГрК РФ. Существенным событием в  развитии системы градорегулирования на принципах градостроительного зонирования стало принятие в конце 2001 г. ЗК РФ. Примечательным это событие было в следующих отношениях.

Во-первых, ЗК РФ фактически воспроизвел и закрепил нормы правового зонирования, которые  четыре года ранее появились в  ГрК РФ от 07.05.98. Тем самым была подчеркнута значимость именно этого компонента градорегулирования, что сказалось на активизации деятельности администраций городов в части введения правового зонирования (например, Хабаровска, Самары, Калининграда, Перми, Чебоксар, Саратова, Владимира, Ульяновска, Нижнего Новгорода и др.).

Во-вторых, в  ЗК РФ были усилены и детализированы некоторые нормы, относящиеся к  правовому зонированию. Речь идет преимущественно  о нормах ст. 83 ЗК РФ:

• "границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне";
• "правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков)";
• "для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, вооружений";
• "градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствие с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования"; "земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в чае, если: виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования; их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом. Указанные земельные участки и прочно связанными объекты недвижимости могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры. Запрет на использование земельного участка прочно связанных с ним объектов недвижимости до приведения их в соответствие градостроительным регламентом или срок приведения видов использования земельного участка и прочно связанных с ним объектов недвижимости в соответствие с градостроительным регламентом устанавливается органом местного самоуправления. Реконструкция и расширение существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами".