Международный опыт повышения эффективности государственных закупок и его использование в российской практике

Структура и объем диссертации. Диссертационная работа построена в соответствии с логикой исследования, поставленными целями и задачами, состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка из 193 наименований и приложений. Текст диссертации изложен на 173 страницах и включает 20 таблиц и 6 рисунков.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

В первой главе «Теоретико-методологические подходы к изучению механизма государственных закупок» исследуются теоретические основы современных методологических подходов к повышению эффективности государственных закупок в глобальной экономике и выявляются механизмы проведения международных закупок с учетом концепций развития международной торговли.

Международные государственные  закупки являются одной из форм мировой  торговли, где задачей покупателя выступает приобретение товара или  услуги с определенными параметрами  или технико-экономическими характеристиками. В условиях глобальной экономики происходит усиление роли государства, как субъекта международной торговли. При этом развитые страны активно используют систему международных государственных закупок для преодоления кризисных процессов и укрепления своих позиций на международной арене.

Следует обратить внимание, что в рамках Всемирной торговой  организации участие государства  во внешнеэкономической деятельности через систему государственных  закупок товаров попадает в область  переговорных процессов, направленных на достижение максимальной транспарентности. В ходе исследования установлено, что для удовлетворения своего спроса на продукцию частного сектора государства используют аукцион, рынок с фиксированными ценами и парный торг, именуемый еще рынком приватных переговоров. При этом в настоящее время система государственных закупок активно трансформируется от неценовой основы и явных предпочтений к поиску новых механизмов проведения аукционов, содействующих повышению эффективности международных государственных закупок.

В современной экономической науке сформировалась теория аукционов, направленная на раскрытие особенностей организации и проведения международных торгов. В диссертации исследуются дефиниции «аукцион», «обратный аукцион», «рынок с фиксированными ценами», «парный торг» как экономические категории. Причем система государственных закупок рассматривается в качестве аукциона покупателя, который также называют обратным или закупочным аукционом.

Проведенный сравнительный анализ механизмов закупки продукции для государственных нужд, позволил обосновать преимущества аукциона над другими торговыми механизмами. Ключевое преимущество аукциона над другими механизмами состоит в способности инициатора придерживаться заранее установленных им правил и тем самым извлекать максимальную выгоду из сделки. Дело в том, что в ходе аукциона цена эволюционирует в зависимости от баланса спроса и предложения, распределения информации между участниками аукциона и других факторов. Обоснован вывод о том, что экономическая сущность тендерного механизма размещения государственного заказа, используемого в международной практике состоит в его эквивалентности аукциону по первой цене и, следовательно, улучшать данный механизм необходимо с учетом положений и выводов теории аукционов.

В свою очередь, необходимо отметить, что использование механизма аукциона для проведения государственных закупок предопределяет выбор между разными типами аукциона. Проблема государства заключается в том, чтобы определить тот аукцион, который даст наилучшие равновесные результаты, то есть минимизирует ожидаемую цену объекта. В диссертации анализируются свойства различных типов аукционов, а также причины неэффективности аукционов. В частности, бюджетное ограничение является одной из причин, по которым доходы от реальных аукционов не бывают равноценными. Кроме того аукцион по второй цене не следует использовать, если участники испытывают финансовые ограничения.

В теории аукционов важное значение для проведения государственных закупок имеет теорема Уильяма Викри об эквивалентности доходов: стандартные аукционы, для которых верны определенные условия, приносят одинаковую ожидаемую прибыль участникам, а значит, и равноценные ожидаемые доходы аукционисту. Викри показал, что равноценность доходов следует из неодинакового поведения участников на неодинаковых аукционах. Пока выполняются условия теоремы Викри, тип аукциона не имеет значения. Если условие не выполняется, то как показывают результаты исследования максимальную выручку дает аукцион по восходящей цене, аукцион по второй цене стоит на втором месте, а третье и четвертое место делят аукцион по первой цене и аукцион по нисходящей цене.

Вместе с тем провести закрытый аукцион по первой цене гораздо проще и дешевле, чем открытый. В отличие от частных продавцов государственные заказчики могут чаще использовать более продуктивные торговые механизмы – аукционы по восходящей и второй цене. При этом у закрытого аукциона по второй цене есть проблема – общая с открытым аукционом. Оба аукциона требуют от аукциониста абсолютной надежности.

Рассматривая осуществление международных закупок, как рыночную деятельность государства, автор считает, что государство выступает в роли покупателя. Учитывая это обстоятельство, государство в современных условиях оказывается заинтересовано в конкуренции со стороны поставщиков с тем, чтобы повысить качество, своевременность выполнения обязательств, использование инноваций, а также снизить цену. Международная конкуренция в глобальной экономике позволяет государству приобрести продукцию с лучшей комбинацией цены и качества. Таким образом, международная конкуренция позволяет минимизировать убытки государства и достигнуть справедливого распределения прибыли между поставщиками. На рынках с совершенной конкуренцией убытки и средние издержки производства минимальны, однако эта связь утрачивает силу в случае, если речь идет о рынке с несовершенной конкуренцией, и если участники неравномерно, асимметрично информированы. Более того, логика политики государственных закупок часто диктует, что «целесообразность» оправдана в смысле эффективности – в частности назначение государственных контрактов возможно в пользу менее эффективных фирм, что часто связано с предположением использования ими инноваций или достижении необходимой занятости за счет такого назначения. Чтобы избежать таких ситуаций, государство должно координировать свою закупочную деятельность, а также вовремя сообщать поставщикам свой будущий спрос и делать это как можно точнее.

В защиту позиции о  расширении круга  участников торгов встают и основоположники основных концепций международной торговли. Принцип свободы торговли позволяет стране, по А.Смиту сосредоточить свои усилия на производстве тех продуктов, которые она может делать лучше и наиболее дешево. Складывающееся в результате разделение труда означает рост обмена, международной торговли, приносит выгоды ее участникам. Каждая страна должна производить и вывозить товары с относительно меньшими издержками, хотя они могут быть и выше, чем в другой стране, считал Д.Рикардо. Э.Хекшер и Б.Олин развили теорию Д.Рикардо, обосновав необходимость определять сравнительные преимущества при внешней торговле, исходя из оценки факторов производства, их соотношения и взаимосвязи. Очевидно, что использование преимуществ стран в целом будет более успешно в случае, если каждая из стран будет следовать принципу свободы торговли, а не протекционистским воззрениям.

Целью международных государственных закупок в конечном результате  является заключение международного контракта. Зависимость от одного поставщика увеличивает эффект информационной асимметрии и может привести к «замкнутости», если поставщик имеет «внутреннюю информацию» о государственном спросе. Потенциальные конкуренты могут столкнуться с большими трудностями при входе на рынок, и побудительные мотивы относительно эффективности ослабнут. Более того, зависимость от одного поставщика повсеместно в государстве может ослабить доверие к мониторингу государственных контрактов.

В ходе диссертационного исследования были исследованы причины возникновения при проведении международных закупок явлений сговора, фаворитизма и коррупции. Сделан вывод о том, что фаворитизм способствует сговору, так как побуждает фирмы раскрывать приватную информацию. Данная информация используется коррумпированным аукционистом, чтобы максимизировать прибыль победителя. Кроме того, условия государственных контрактов в этом случае отражают интересы участников сговора вместо предпочтений государственного заказчика. Таким образом, фаворитизм увеличивает ущерб от сговора для общества в целом и в корне искажает механизм аукциона, как в отношении использования частной информации фирм об их издержках, так и в отношении приватной информации аукциониста о предпочтениях государственного заказчика. Следовательно, нарушаются принципы транспарентности в области государственных закупок.

Выявлено, что в отличие от проблемы сговора общего подхода к проблеме коррупции не существует. Коррупция может выступать в виде двусторонней «сделки» между участником и организатором, а также вовлекать в сговор несколько участников, которые присоединились к заключению «сделки» с организатором (коррупционная коалиция). Явление коррупции имеет место только в случае делегирования продавцом обязанностей по продаже товара своему агенту, который при этом действует от имени продавца.

Необходимо подчеркнуть, что отсутствие коррупции и ценового сговора является одним из основных условий честной конкуренции среди поставщиков, участвующих в международных торгах. Данное обстоятельство, в свою очередь, формирует условия для международной и национальной экономической безопасности. Можно утверждать, что достижение целей международной и национальной экономической безопасности возможно только на основе дальнейшего развития и углубления международного разделения труда, устойчивого и масштабного мирохозяйственного обмена и взаимодействия национальных экономик, ликвидации искусственных препятствий на этом пути, таких как применение количественных ограничений или аналогичных им мер в целях защиты национального рынка. Подобные проявления протекционизма, ориентированные на активный торговый баланс, форсируя экспорт и сдерживая импорт по некоторым видам товаров и услуг, отдельным секторам и отраслям экономики, противоречат принципу свободы торговли и осложняют расширение внешнеторгового обмена.

В диссертации были выявлены факторы, влияющие на эффективность международных государственных закупок, которые представлены на рисунке 1.

Рис. 1. Факторы, влияющие на эффективность международных государственных закупок

В работе выстроена иерархия торговых механизмов государственных закупок. По мнению автора, аукцион должен доминировать над прочими механизмами, а приватные переговоры и закупки по фиксированным   ценам могут дополнять его в специальных случаях, когда объем закупок мал или конкуренция неуместна. Среди аукционов государственных закупок обосновывается преобладание одностороннего аукциона по закупке делимых и неделимых объектов по первой цене без перепродажи. При этом в работе выдвигается научная гипотеза о том, что если теория аукционов имеет значение для государственных заказчиков из разных стран, то рекомендуемая ею иерархия торговых механизмов должна прослеживаться в практике их проведения.

Во второй главе «Анализ международного опыта государственных закупок» путем эмпирического исследования подтверждается выдвинутая научная гипотеза. Проводится сравнительный анализ международного опыта финансирования государственных закупок и типологии государственных контрактов, заключаемых в результате проведения международных закупок за счет бюджетных средств в зарубежных странах.

В диссертации проведен сравнительный анализ дефиниций теории аукционов с терминологией Директивы Европейского Союза по государственным закупкам, Соглашения Всемирной торговой организации о государственных закупках и Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 94-ФЗ). Сделан вывод, что Директивы ЕС, Соглашение ВТО и Закон № 94-ФЗ не препятствуют в понятийном плане анализу практики государственных закупок с позиций теории аукционов.

В ходе исследования установлено, что аукцион является доминирующим механизмом международных государственных закупок в развитых странах: Австралии, Канаде, Японии, США и  Европейском Союзе.

Анализ статистических данных позволяет сделать вывод, что в системе российских государственных закупок отмечается в последние годы рост числа аукционов по первой цене при размещении заказов для государственных нужд (см. таблицу 1). Однако, по оценке экспертов, потери бюджетных средств при государственных закупках могут быть не меньше, чем их экономия. По данным Федеральной антимонопольной службы России, в последний год резко увеличилось число сговоров на рынке государственных закупок.

В настоящее время  многие страны кроме аукциона по первой цене успешно применяют и электронный  аукцион в качестве способа закупок. При этом, как показали результаты исследования, в наибольшей мере данная практика имеет место в Великобритания, Германия, Франция.

Таблица 1

Использование аукционов  по первой цене в качестве способа  размещения заказов для государственных  нужд в России в 2003 – 2009 гг.¹