Лоббизм в правотворческой деятельности

Лоббизм в правотворческой  деятельности 
 

Лоббизм - это система  приемов и практика реализации интересов  различных групп граждан путем  воздействия на органы государственной  власти. Под лоббированием подразумевается  высококвалифицированная деятельность, имеющая политический смысл и  правовое обоснование и являющаяся интегральным элементом демократической  системы.1 

Термин «лоббизм»  происходит от английского слова lobby - кулуары, где представители законодательной  власти могли конфиденциально общаться с лицами, заинтересованными в  принятии тех или иных законов. В 1864 г. с началом покупки голосов  в коридорах Конгресса США  термин «лоббизм» стал приобретать  политико-правовой смысл, однако подобная практика долгое время считалась  предосудительной. В политической жизни  других западных стран лоббизм закрепился лишь в XX веке.2 

Институт лоббизма появляется и функционирует при  наличии двух условий:

дифференциации интересов  у различных социальных групп;

реального доступа  населения к рычагам государственной  власти в условиях политического  плюрализма.3 

Лоббизм имеет сложную  многоступенчатую структуру, которую  венчает государственный деятель  либо группа государственных деятелей, предлагающие и реализующие соответствующие  решения. В середине располагаются  многочисленные эксперты и консультанты - профессиональные юристы, социологи  и т. д. Основой лоббизма являются те или иные социальные группы или  движения: политические, этнические и  т. п. 

Цели лоббизма разнообразны. Однако даже в странах с богатыми демократическими традициями лоббизм  преследует преимущественно социально-экономические  цели, связанные с решением вопросов собственности и прав распоряжения ею; предоставлением прав на ведение  конкретной деятельности (экспорта сырьевых ресурсов, производства вооружения и  т. д.); государственным заказом; квотами, лицензиями; дотациями, кредитами; тарифами на энергоресурсы; экономическими и  налоговыми льготами; финансированием  социальных программ. 

В результате обеспечивается более тесная связь между обществом  и государством, которое гибче  реагирует на импульсы, исходящие  от влиятельных экономических и  общественных структур. 

Формы лоббистской  деятельности. Цели, которые преследует лоббизм, достигаются различными средствами и методами. Их выбор зависит от политико-правовой практики в данной стране, потенциальных возможностей субъекта и особенностей объекта  лоббирования. В мировой и российской практике распространены следующие  формы лоббизма. 

1. Выступления в  профильных комитетах законодательного  органа. В работе комитетов допускается  участие как депутатов, так  и заинтересованных лоббистов  и экспертов. Например, в соответствии  с регламентом германского Бундестага  парламентским комитетам предоставляется  право проведения общественных  слушаний с участием компетентных  лиц и представителей групп  интересов для получения от  них соответствующей информации. 

2. Составление законопроектов  и вынесение их на обсуждение  парламента, что практикуется как  самими лоббистами, так и органами  законодательной и исполнительной  власти с участием заинтересованных  групп. 

3. Организация пропагандистских  кампаний в средствах массовой  информации по поводу готовящихся  или принятых решений. В качестве  иллюстрации можно привести пример  с серией критических статей  в отношении ст. 1 прим. Федерального  Закона «О границе», опубликованных  в начале 1997 г. в газете «Известия». Статья 11 прим. свидетельствует «не  столько о правовой бездарности  авторов новации, сколько о  беспредельном цинизме лоббистов» (С. Агафонов).4 Резкий тон журналистов,  видимо, объясняется не столько  их гражданской позицией, сколько  столкновением различных лоббистских  групп, выступающих «за» и «против»  введения пограничного налога. 

4. Проведение научно-практических  конференций с участием представителей  законодательной и исполнительной  властей, уже ставшее повседневной  практикой в деятельности российских  политических партий и движений. 

5. Организация торжественных  встреч и приемов для полномочных  представителей законодательной  и исполнительной властей, что  практикуется руководителями регионов  и крупных предприятий. 

6. Психологическое  давление на депутатов и представителей  исполнительной власти (звонки, письма, телеграммы в их адрес, личные  визиты влиятельных деятелей  и местных избирателей). 

7. Митинги и забастовки, которые наиболее характерны  для профсоюзных объединений,  отстаивающих социально-экономические  интересы работников своей отрасли. 

8. Подкуп должностных  лиц, с которыми связано во  многом отрицательное отношение  общества к лоббизму. 

9. Личные связи,  или «коридорный лоббизм», которые  реализуются путем личных, дружеских  контактов и визитов к государственным  деятелям. Так, в 1995 г. министр  экономики Е. Ясин признавал,  что «у президента есть "любимые"  директора, такие, как директор "Ростсельмаша" или ЗИЛа. Они  входят к нему в кабинет  и подписывают любые дотации». Однако при этом «за три  года "Ростсельмаш" получил  и израсходовал столько денег,  сколько хватило бы на модернизацию  десяти заводов».5 

Объекты лоббистской  деятельности. К ним относятся  органы законодательной, исполнительной и судебной властей. Степень влияния  лоббистов на органы государственной  власти зависит от сложившихся в  стране правовых норм и политической практики. В авторитарных государствах при отсутствии парламента или исполнении им сугубо номинальных функций усилия лоббистов направляются на сотрудничество с правительством или главой государства, т. е. фактически с законотворческой властью. В странах, где полномочия исполнительной власти в сфере законотворчества ограничены, лоббирование ведется, как  правило, на парламентском уровне.6 

В России в соответствии со ст. 104 Конституции правом законодательной  инициативы обладают члены Совета Федерации  и депутаты Государственной Думы. При этом в разработанном Госдумой законопроекте «О регулировании  лоббистской деятельности в Федеральных  органах власти» к объектам лоббизма относятся как органы законодательной, так и исполнительной властей. Однако необходимо учитывать, что в исполнительных органах власти контроль лоббистской  деятельности крайне затруднен из-за огромного размера управленческого  аппарата. 

Что касается сферы  судебной власти, тут уместно говорить о такой форме лоббистской  деятельности, как организация пропагандистских кампаний в СМИ, поскольку в связи  с независимостью судей речь здесь  может идти лишь о косвенном лоббировании. Однако при этом нельзя не учитывать  мощное воздействие СМИ на сознание и поведение людей.7 

Субъектами лоббистской  деятельности являются физические и  юридические лица. В США - это физические и юридические лица, в ФРГ - только юридические лица, в России (согласно законопроекту) - лишь физические лица, действующие «от имени и в  интересах конкретных клиентов». 

Однако в ряде случаев подобный подход позволяет  конкретным лоббистам оставаться неизвестными. Среди реальных лоббистов можно  выделить следующие группы: политические, социальные, экономические, региональные и иностранные.8 

1. Политические лоббисты - это прежде всего финансово-экономические  и социальные группы, которые  добиваются необходимого влияния  посредством участия в политической  борьбе и предвыборных кампаниях. 

Так, крупнейшим представителем аграрного лобби в России является Аграрная партия, выступающая за установление особых форм кредитования сельскохозяйственных работ, предоставление местной администрации  права контроля над госсубсидиями  сельскому хозяйству, ликвидацию «ножниц» цен на аграрную продукцию. 

В Западной Европе ярким  примером этого субъекта лоббизма является движение <Вперед, Италия!> С. Берлускони, представляющее интересы крупных финансово-промышленных групп. 

2. К социальным  лоббистам в первую очередь  принадлежат профсоюзы. Их лоббистский  потенциал прямо пропорционален  экономическому значению отрасли,  которую они представляют. Например, нефтяники, шахтеры, авиадиспетчеры, по сравнению с работниками  социальной сферы, науки, образования,  обладают гораздо большими возможностями  лоббировать свои интересы. Влияние  профсоюзов способно резко увеличиваться  за счет забастовочного потенциала. 

К социальным лоббистам  можно отнести также ветеранские, женские, молодежные, экологические  организации. В России их потенциал  ограничен и зачастую зависит  от личного авторитета лидера. Однако в развитых странах, где такие  группы опираются на разветвленную  сеть добровольных организаций, они  имеют значительные лоббистские  возможности. 

3. Для экономических  лоббистов наиболее действенными  рычагами давления на процессы  принятия государственных решений  являются экономические меры. К  этой категории относятся финансово-промышленные  группы, корпорации и отраслевые  компании, имеющие экспортно-импортную  структуру, являющуюся абсолютным  монополистом в своем секторе  сбыта продукции; собственную  финансово-банковскую структуру;  средства массовой информации; представителей  в верхних исполнительных эшелонах  власти; представителей в парламенте  или в политических движениях.9 

Хрестоматийным примером такого субъекта в Российской Федерации  является концерн «Газпром», имеющий  тесные связи с B.C. Черномырдиным, обширные торговые контакты с Западом, свои банки (в том числе «Империал»), «своих»  депутатов в Государственной  Думе. 

4. Региональные лоббисты  стремятся получить определенные  льготы и преимущества для  своих территорий. В этом отношении  самыми активными являются представители  московского лобби. Лоббирование  интересов одного региона в  ущерб интересам остальных регионов  России, да и страны в целом  неизбежно приводит к негативным  последствиям. 

5. Иностранные лоббисты - это влиятельные зарубежные  «группы давления», национальные  общины. Так, в США весомое место  в политической структуре страны  занимают еврейское, польское, арабское  лобби. Все они пытаются воздействовать  на принятие решений, выражающих  интересы своих диаспор и стран.10 

Перечисленные субъекты могут быть взаимосвязаны. В связи  с отсутствием четкого разграничения  между лоббистскими группами их деление  весьма условно. 

Виды лоббистской  деятельности различаются в зависимости  от объекта лоббирования (законодательный, исполнительный и судебный лоббизм); от субъекта лоббирования (политический, экономический, социальный, региональный, иностранный лоббизм); от взаимоотношений  объекта и субъекта лоббирования (плюралистский и корпоративный  лоббизм);11 от механизма достижения целей (правотворческий, реализуемый  через нормативные акты в законодательных  органах власти, и правоприменительный, достигаемый через акты применения права, лоббизм);12 от времени действия (долгосрочный, т. е. постепенный, и краткосрочный, направленный на принятие одного или  нескольких решений лоббизм). 

Специальные лоббистские  структуры. Реальные лоббисты чаще действуют  не самостоятельно, а через своих  представителей. В странах с развитыми  лоббистскими традициями (США, Великобритания, Канада, Австралия, Германия) существуют специальные структуры, способствующие максимальной реализации целей лоббизма. К ним относятся, во-первых, профессиональные лоббистские фирмы (их годовой оборот только в Великобритании составляет более 500 млн. фунтов стерлингов; услугами самой крупной лоббистской компании «Чайм коммьюникейшенз» пользовалась не только Маргарет Тэтчер, но и крупные  газетные и промышленные магнаты, а  также иностранные лоббисты - бывшее политическое руководство ЮАР и  султан Брунея);13 во-вторых, специальные (от 10 до 100 сотрудников) лоббистские  группы, которые входят в структуры  практически всех крупных корпораций, предпринимательских и профессиональных союзов, общественных организаций; в-третьих, формально предпринимательские, профессиональные или общественные организации, занимающиеся преимущественно лоббистской деятельностью.