Содержание государственных и муниципальных финансов

Территориальный государственный  внебюджетный фонд — фонд денежных средств, образуемый вне бюджетов субъектов  Российской Федерации и предназначенный  для реализации отдельных конституционных  прав граждан (в частности, на охрану здоровья и щедицинскую помощь) (ст. 13 БК РФ).

Доходы территориальных  фондов обязательного медицинского страхования формируются за счет: отчислений от единого социального  налога, отчислений от налогов по специальным  режимам налогообложения, поступлений  из территориальных бюджетов в виде страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего  населения, поступлений из государственных внебюджетных фондов РФ, доходов от размещения временно свободных денежных средств фондов и др.

Основной объем расходов указанных фондов направляется на реализацию территориальных программ обязательного  медицинского страхования субъектов  РФ. Кроме того, за счет средств территориальных  фондов обязательного медицинского страхования финансируются отдельные  мероприятия в области здравоохранения (например, в рамках различных целевых  программ), а также деятельность фондов.

Следует отметить, что между  бюджетами и внебюджетными фондами  на федеральном и региональном уровне существуют определенные взаимосвязи, среди которых можно выделить следующие:

• между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ. Например, из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ перечисляются средства в порядке финансовой помощи (дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ; дотации на частичное возмещение расходов по предоставлению населению субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг; субсидии на реформирование и оздоровление региональных финансов, развитие социальной инфраструктуры, повышение эффективности бюджетных расходов, поддержку экономических реформ и др.); из бюджетов субъектов РФ в федеральный бюджет перечисляются средства в погашение ранее предоставленных бюджетных ссуд на покрытие внутригодовых кассовых разрывов;
• между федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами РФ. Так, из федерального бюджета в Пенсионный фонд РФ перечисляются средства единого социального налога на выплату базовой части трудовой пенсии, в Фонд социального страхования РФ направляются субвенции на выплату компенсаций и пособий гражданам, пострадавшим вследствие чернобыльской катастрофы, ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне и др. При этом в федеральный бюджет могут поступать безвозмездные перечисления из государственных внебюджетных фондов РФ. Кроме того, временно свободные денежные средства Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования могут инвестироваться в ликвидные государственные ценные бумаги РФ, средства от размещения которых поступают в федеральный бюджет;
• между бюджетами субъектов РФ и территориальными государственными внебюджетными фондами. Из бюджетов субъектов РФ в территориальные фонды обязательного медицинского страхования перечисляются средства в виде страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения. Территориальные фонды обязательного медицинского страхования могут вкладывать временно свободные денежные средства в ликвидные государственные ценные бумаги субъектов РФ, средства от размещения которых поступают в бюджеты субъектов РФ;
• между государственными внебюджетными фондами РФ и территориальными государственными внебюджетными фондами. Например, из Федерального фонда обязательного медицинского страхования в территориальные фонды обязательного медицинского страхования перечисляются средства на выравнивание финансовых условий их деятельности в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования; из Пенсионного фонда РФ в территориальные фонды обязательного медицинского страхования поступают средства на обязательное медицинское страхование неработающих пенсионеров.

Особенности организации  муниципальных финансов

Основная задача организации  муниципальных финансов — обеспечение  органов местного самоуправления финансовыми  ресурсами в объеме, достаточном  для самостоятельного решения вопросов местного значения. Согласно ст. 9 Европейской  хартии местного самоуправления органы местного самоуправления имеют право  на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они  могут свободно распоряжаться при  осуществлении своих функций. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны их полномочиям. Формирование стабильной финансовой базы органов местного самоуправления является важнейшим направлением проводимой в Российской Федерации реформы  местного самоуправления.

Принадлежность финансовых ресурсов органам местного самоуправления, реализующим правомочия муниципального собственника, — один из содержательных признаков муниципальных финансов. Мировая практика административно-территориального устройства богата примерами, когда  далеко не в каждом местном сообществе создаются представительные органы местного самоуправления. Опыт муниципального строительства в Российской Федерации  свидетельствует: на территориях административно-территориальных  единиц местного уровня (в частности, отдельных районов) функционируют  территориальные органы государственной  власти, которые не признаются субъектами бюджетных правоотношений и соответственно не обладают бюджетными полномочиями и не формируют собственные бюджетные  ресурсы. Реализация возложенных на них функций осуществляется за счет государственных финансовых ресурсов субъектов РФ. За счет финансовых ресурсов органов местного самоуправления по смете доходов и расходов обеспечивается деятельность органов управления отдельными населенными пунктами, не являющимися  муниципальными образованиями и  входящими в состав муниципального образования. Таким образом, организация муниципальных финансов «привязана» к муниципальным образованиям, в границах которых осуществляется местное самоуправление.

Зарубежный опыт свидетельствует  о многообразии подходов к определению  территориальной организации местного самоуправления, когда правами местного самоуправления наделяются различные  территориальные образования (города, поселки, сельские населенные пункты, общины и т. п.; районы, округа, кантоны  и др.). В соответствии с Федеральным  законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который вступает в действие с 1 января 2005 г., муниципальными образованиями  признаются поселения, городские округа, муниципальные районы и внутригородские  территории городов федерального значения. При этом перечень территориальных  единиц, в пределах которых реализуется  местное самоуправление, и видов  муниципальных образований определен  как исчерпывающий и подлежит изменению и дополнению только в  рамках федерального законодательства.

Многообразие видов муниципальных  образований, предусмотренных федеральным  законодательством, позволяет выделять финансы поселений, городских округов, муниципальных районов и внутригородских  территорий городов федерального значения. Финансы поселений призваны обеспечить реализацию полномочий органов местного самоуправления поселений по решению  вопросов местного значения, закрепляемых федеральным законодательством  и законодательством субъектов  РФ за поселениями. За счет финансовых ресурсов органов местного самоуправления муниципальных районов (городских  округов) решаются вопросы местного значения, отнесенные к ведению муниципальных  районов (городских округов), а также  реализуются полномочия местного самоуправления, переданные органами местного самоуправления поселений, и государственные полномочия, делегированные органами государственной  власти РФ и субъектов РФ.

Необходимость разделения государственных  и муниципальных финансов продиктована обособленным положением органов местного самоуправления в системе органов  власти. В своей деятельности органы местного самоуправления обеспечивают реализацию права граждан на самостоятельное  и под свою ответственность решение  всех вопросов местного значения, определенных федеральным законодательством.

Статья 12 Конституции РФ гарантирует, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Это предусматривает, что органы местного самоуправления приобретают  право на формирование собственных  финансовых ресурсов и самостоятельный  выбор направлений и форм использования  денежных средств. Запрет на произвольное отчуждение финансовых ресурсов органов местного самоуправления (ст. 31 БК РФ) дополняется гарантией передачи органам местного самоуправления дополнительных финансовых ресурсов в порядке обеспечения делегируемых им государственных полномочий.

Самостоятельность местного самоуправления подкрепляется организационным  обособлением органов местного самоуправления от органов государственной власти. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это предопределяет самостоятельность установления муниципальным образованием структуры органов управления местными финансами, форм их взаимодействия, полномочий конкретных органов и их должностных лиц. Федеральное законодательство предусматривает меры по защите органов местного самоуправления, в том числе органов управления местными финансами от вмешательств в их деятельность со стороны органов государственной власти.

Следуя Конституции РФ, неотъемлемым признаком местного самоуправления является самостоятельное формирование местных бюджетов.

Бюджет муниципального образования (местный бюджет) — форма образования  и расходования денежных средств, предназначенных  для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения  местного самоуправления (ст. 14 БК РФ).

Местные бюджеты — центральное звено местных финансов, в котором мобилизуется основная часть финансовых ресурсов муниципальных образований и за счет средств которого финансируются основные потребности местного сообщества.

Средства местных бюджетов находятся в собственности муниципального образования, что закреплено ст. 49 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Формирование местных  бюджетов осуществляется посредством  мобилизации налоговых доходов, неналоговых доходов, безвозмездных  перечислений, других доходов местных  бюджетов.

Налоговые доходы местных  бюджетов образуют: федеральные налоги и сборы, зачисляемые в местный  бюджет в соответствии с федеральным  и региональным законодательством, а также решениями органов  местного самоуправления; региональные налоги и сборы, зачисляемые в  местный бюджет в соответствии с  региональным законодательством и  решениями органов местного самоуправления; местные налоги и сборы, зачисляемые  в местный бюджет в соответствии с федеральным законодательством и решениями органов местного самоуправления; денежные взыскания в виде санкций, применяемых по отдельным видам налогов и сборов, подлежащие зачислению в местный бюджет; средства самообложения граждан.

В качестве неналоговых доходов  в местные бюджеты зачисляются: доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности  или от деятельности муниципальных  организаций (дивиденды по акциям, находящимся  в муниципальной собственности; доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в муниципальной собственности  и др.); доходы от предоставления бюджетных  ссуд и бюджетных кредитов; доходы от оказания услуг или компенсации  затрат муниципального образования; платежи от муниципальных организаций; средства от реализации конфискованного и иного имущества, обращенного в доход муниципального образования; административные платежи и сборы; штрафные санкции и возмещение ущерба муниципальным образованиям.

Безвозмездные перечисления в местные бюджеты осуществляются в виде финансовой помощи федерального бюджета и бюджетов субъектов  РФ; финансовой помощи бюджетов других муниципальных образований; прочих безвозмездных перечислений.

К другим доходам местных  бюджетов относятся: доходы от предпринимательской  и иной приносящей доход деятельности, осуществляемой бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов  местного самоуправления, иные доходы, предусмотренные законодательством  РФ.

Согласно Бюджетному кодексу  РФ утвержденный объем доходов бюджета  муниципального образования без  учета финансовой помощи бюджетов других уровней бюджетной системы РФ не может быть ниже утвержденного  объема текущих расходов бюджета, и  должен не менее чем в 10 раз превышать  уровень дефицита местного бюджета (ст. 92 БК РФ).

Сбалансированность бюджетов муниципальных образований обеспечивается органами местного самоуправления за счет следующих видов поступлений  из источников финансирования дефицита местных бюджетов: поступлений от размещения муниципальных ценных бумаг; кредитов кредитных организаций; бюджетных  ссуд и бюджетных кредитов, получаемых из бюджетов других уровней бюджетной  системы РФ; поступлений от продажи  имущества, находящегося в муниципальной  собственности, включая поступления  от продажи акций, находящихся в  собственности муниципального образования; поступлений от продажи земельных участков, зачисляемых в местный бюджет. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ на финансирование дефицита местного бюджета могут быть направлены остатки средств местных бюджетов (ст. 96 БК РФ).

Источники финансирования дефицита местного бюджета утверждаются представительными  органами местного самоуправления в  решении о бюджете на предстоящий  финансовый год.

Согласно основному назначению муниципальных финансов — финансовому  обеспечению полномочий органов  местного самоуправления, средства местных  бюджетов направляются на осуществление  расходов: по решению вопросов местного значения, находящихся в компетенции  органов местного самоуправления данного  муниципального образования; по реализации делегированных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий; по осуществлению полномочий, делегированных другими органами местного самоуправления.

Первая группа расходов —  по удовлетворению основных жизненных  потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципального образования, включает расходы по:

• реализации конституционных прав граждан на обязательное общее образование, социальную защиту, охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи в учреждениях, находящихся в муниципальной собственности либо в ведении органов местного самоуправления;
• обеспечению условий жизнедеятельности муниципального образования в целом (на охрану общественного порядка, благоустройство и озеленение территорий, вывоз и переработку бытовых отходов и мусора и т.п.);
• осуществлению местного самоуправления (на проведение муниципальных выборов и местных референдумов, на содержание органов местного самоуправления);
• обслуживанию муниципального долга. Финансирование расходов данной группы осуществляется исключительно за счет средств местных бюджетов.