Основные направления государственных (муниципальных) финансов

Целевое и эффективное  использование финансовых ресурсов контролируется на основе составляемых плановых и отчетных смет образования  и расходования денежных фондов.

 

1.2. Принципы и  роль государственных и  муниципальных  финансов

 

Состояние государственных  и муниципальных финансов — один из основных показателей устойчивости экономики и совершенства социальной системы. Из бюджета обеспечивается финансирование важнейших инвестиционных программ, экологии, обороны и пр.

Государственные и муниципальные  финансы ориентированы на следующие  основные принципы:

• единства законодательной  и нормативной базы;

• открытости и прозрачности;

• разграничения полномочий и предметов ведения;

• целевой ориентированности;

• научного подхода к  реализации намеченных целей;

• экономичности и рациональности;

• управляемости финансовыми  потоками на централизованной основе.

Достижение целей задается стратегией развития. Финансовая стратегия  определяет возможность сбалансированного  управления стоимостной оценкой  материально-технических средств  и денежными ресурсами, которыми располагают государственный и  муниципальный секторы экономики.

Особое значение имеет  определение роли финансов в реформировании российской экономики, которая может  быть сведена к трем решающим факторам:

1) экономической стабилизации;

2) адаптации к рыночным  преобразованиям;

3) стимулированию инвестиционной  активности.

1. Экономическая стабилизация  на макроуровне неотделима от  общей финансовой стабилизации  в экономике. Поэтому мониторинг  макроэкономических показателей  позволяет выявить реальную ситуацию  в финансовой сфере. Из макроэкономических показателей решающее значение имеют уровень бюджетного дефицита, ход исполнения бюджета, уровень задолженности предприятий перед бюджетом и контрагентами, уровень инфляции, ставка рефинансирования Центрального банка РФ, изменение валютного курса и др. Финансовая стабильность означает наличие устойчивых источников финансирования, возможность привлечения средств на рынке капиталов, накопление ресурсов для расширения производства и развития общественного сектора экономики.

2. Финансовая адаптация  к рыночным преобразованиям выражается  в том, что государство и  предприятия являются полноправными  участниками рынка капиталов,  выступая в роли кредиторов  или заемщиков. Организация финансов  позволяет быстро реагировать  на изменение ситуации на рынке,  приспосабливаться к новым условиям, использовать альтернативные финансовые  инструменты, выполнять налоговые  и другие денежные обязательства.

Реформирование экономики  с целью финансовой адаптации  включает:

• либерализацию цен;

• приватизацию;

• социальную трансформацию;

• интеграцию в мировую  систему.

Трансформация экономических  отношений означает переход к  новому типу экономического роста, основанному  на низком уровне инфляции и безработицы, внешнеэкономической сбалансированности, благоприятной экологической среде  и достаточно высоком жизненном  уровне. Цель трансформации — создание социально-ориентированной рыночной экономики.

3. Инвестиционная активность  государства и каждого предприятия  является результатом и индикатором  экономического роста. Финансы  играют решающую роль в привлечении  инвестиций, создании благоприятных  условий для функционирования  рынка капиталов. В отношении  инвестиционной активности принцип  стратегической направленности  является определяющим и задача финансов заключается в необходимости его реализации.

 

Глава 2. Факторы  усиления муниципальных финансов в  финансовой системе России

 

Совместное проживание людей  на определенной территории, их единая гражданская и национальная принадлежность предполагают согласование широкого круга  взаимных интересов. Главным инструментом обеспечения интересов граждан  выступает демократически избранная  власть.

В соответствии со статьей 3 Конституции РФ, народ осуществляет свою власть через органы государственной  власти и органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления являются элементом конституционной  власти, однако отличаются от государственной  власти. Они действуют в пределах полномочий, определенных государственной  властью. Ресурсная база, обеспечивающая их деятельность, определяется вышестоящими органами власти.

Органы местного самоуправления представляют собой власть, действующую  в рамках установленной компетенции. Эта власть является подзаконной. Она  функционирует на основе законодательства, принимаемого Федерацией и ее субъектами. Ее эффективность является важнейшим  фактором, определяющим качество жизни  граждан. Многообразие гражданских  интересов обусловливает сложную  процедуру их согласования. Эта процедура  осуществляется на конкретных уровнях  власти. Наиболее общие интересы граждан, в частности, поддержание законности, правопорядка, безопасности, обеспечиваются на уровнях Федерации и ее субъектов, конкретные интересы граждан в социальных услугах, образовании, здравоохранении, защите окружающей среды — на уровне местного самоуправления (муниципальном уровне).

В Российской Федерации насчитывается  около 30 тыс. местных территориальных  единиц, имеющих органы административного  управления. Из них только около 12 тыс. имеют статус муниципальных образований. Самостоятельные бюджеты имеют  менее 5 тыс.

До 1995 г. в нашей стране было три уровня административно-территориального деления. Это предопределяло три  уровня бюджетной системы субъектов  Федерации: региональный уровень субъектов  Федерации; уровень районов и  городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения; уровень городов  районного подчинения, поселков, сельских администраций, районов в городах. Все они имели свои бюджеты.

Федеральный закон "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятый в 1995 г., содержит нечеткие формулировки относительно уровней административного  деления. Поэтому в большинстве  субъектов Федерации муниципальные  образования были образованы на уровне бывших городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения и административных районов. Территориальные  единицы более низкого уровня (бывшие города районного значения, поселки, сельсоветы), ранее имевшие  свои бюджеты, сейчас находятся на сметном  финансировании.

В ряде субъектов Федерации  появились два уровня муниципальных  образований — территориальный  и поселенческий. Но реально бюджетный  процесс осуществляется только на первом уровне.

Таким образом, в Российской Федерации сейчас фактически существуют два муниципальных административных уровня. Однако Бюджетный кодекс РФ предусматривает только один уровень  местных бюджетов и не содержит деления  муниципальных образований на территориальные и поселенческие.

Для современной финансовой системы характерен процесс усиления роли финансов местного самоуправления. Основными факторами этого процесса являются:

1. увеличение поступлений налоговых платежей при их обоснованном распределении между бюджетами различных уровней;
2. повышение общей эффективности использования финансовых ресурсов при осуществлении определенных расходов на местном уровне;
3. необходимость повышения качества жизни населения, в частности, комфортности проживания;
4. усиление требований к инфраструктуре городов и поселков при размещении производительных сил (при создании новых предприятий).

Объем полномочий, который  могут выполнять муниципальные  органы власти, определяется объемами ресурсов, которыми они располагают. В широком плане ресурсы административной единицы — это ее возможности  по обеспечению совместно удовлетворяемых  потребностей населения. К таким  потребностям относится обустроенность среды обитания; обеспеченность граждан  видами деятельности, приносящими доход; образование; здравоохранение; социальная помощь нетрудоспособным.

Разграничение компетенций  уровней власти в значительной степени  обусловливается разделением ресурсов на федеральные, региональные и местные. Отдельные территории имеют запасы редких полезных ископаемых; в других — такие ископаемые отсутствуют. В этой связи возникает проблема распределения природной ренты, приносимой этими ресурсами на общегосударственном  уровне. Поэтому на конкретной территории могут находиться как ресурсы, используемые федеральной и региональной властями вследствие их значения для обеспечения  общегосударственных интересов, так  и ресурсы, используемые муниципалитетами. Политика местной власти должна быть направлена на максимизацию использования ресурсных возможностей.

При закреплении ресурсов за тем или иным уровнем власти законодательным органам следует  руководствоваться двумя основными  принципами. Во-первых, следует обеспечивать достаточность объема ресурсов уровня власти для обеспечения закрепленных полномочий. Во-вторых, необходимо руководствоваться  критериями эффективности использования  того, или иного ресурса на конкретном уровне власти. Так, природную ренту  от нефти и газа целесообразно  аккумулировать на федеральном уровне. Именно эта власть способна контролировать финансовые потоки при экспортных сделках. Но плату за землю рациональнее мобилизовать в муниципальных бюджетах, поскольку  только органы местного самоуправления могут эффективно контролировать эти  платежи.

Ресурсы территории можно  условно разделить на потенциальные и реализованные. Последние в основном выражаются в финансовых ресурсах.

Сбор ряда налогов наиболее эффективен именно на местном уровне. В этих условиях снижаются затраты, связанные с аккумулированием налогов, уменьшаются возможности уклонения  от их уплаты. Это прежде всего относится к плате за землю и налогу на имущество.

В настоящее время общепризнанно, что определенный круг бюджетных  расходов наиболее целесообразно осуществлять на муниципальном уровне. К таким  расходам относятся: расходы, предназначенные  для улучшения материального  положения конкретных людей; расходы, связанные с удовлетворением  совместных потребностей групп людей, проживающих на определенной территории; капитальные вложения в развитие местной инфраструктуры.

Первую группу составляют средства, выделяемые в соответствии с действующим законодательством  в виде льгот по оплате жилья и  коммунальных услуг пенсионерам  и другим категориям граждан. Наиболее обоснованное использование этих средств  возможно лишь при их сугубо адресном распределении.

Ко второй группе относятся  расходы по развитию сети образования  и здравоохранения, благоустройству  территории, охране окружающей среды. Осуществление этих расходов на местном  уровне позволяет учесть интересы населения  и одновременно оптимизировать затраты  путем рациональной концентрации предоставляемых  услуг, в частности, с использованием нормативов затрат, учитывающих местные  условия.

В настоящее время из местных  бюджетов финансируется 100% расходов на среднее образование и 85% — на здравоохранение.

Третью группу затрат составляют дорожное строительство и развитие средств связи. Осуществление этих расходов на местном уровне позволяет решать наиболее острые проблемы жизнеобеспечения населенных пунктов.

В последнее десятилетие  наблюдались как периоды расширения самостоятельности региональных и  местных финансов, так и периоды  ее сужения.

В 1990 г. доля консолидированных  доходов субъектов Федерации  в доходах консолидированного бюджета  РФ составляла 41%; в 1993 г. — 58%; в 1998 г. — 54%; а в 2002 г. вернулась к уровню 41%. В Канаде, США и Германии этот показатель составляет от 50 до 58%, а  в развивающихся странах —  Бразилии, Мексике, Индии — колеблется от 25 до 33%.

Избыточная централизация  финансовых ресурсов на верхних уровнях  управления лишает местные власти стимулов к эффективному использованию средств  и к наращиванию налогового потенциала. Однако излишняя децентрализация ресурсов не позволяет федеральным властям проводить активную региональную политику и закрепляет репрессивность недостаточно развитых регионов.

Обоснованное сочетание  полномочий высших уровней власти и  местного самоуправления определяется текущей экономической ситуацией, а также теми задачами, которые  центральные власти ставят перед  собой в выравнивании уровня экономического развития территорий.

Избыточная концентрация ресурсов на федеральном уровне является следствием сырьевой направленности экспорта в сочетании с депрессивным состоянием импортозамещающих отраслей. В таких  условиях основные финансовые ресурсы  концентрируются в федеральном  бюджете.

Таким образом, преодоление  кризисных явлений в экономике  и выход на траекторию интенсивного развития резко увеличивает возможности  расширения финансовых полномочий местных  органов власти.

Улучшение материального  положения людей повышает их требования к таким сторонам качества жизни, как благоустройство городов  и поселков, качество дорог, освещение  улиц, состояние подъездов. Это также  приводит к увеличению роли местных  финансов — источников обеспечения  хороших условий проживания и  состояния окружающей среды.