Этапы развития бюджетной системы Российской Федерации

И, наконец, бюджет выполняет контрольную функцию, которая предполагает возможность  и обязанность государственного контроля за поступлением и использованием и использованием бюджетных средств.

Федеральный бюджет, являясь основным финансовым планом государства, дает органам власти реальную экономическую возможность  осуществления властных полномочий. Бюджет отражает размеры необходимых  государству финансовых ресурсов и определяет тем самым налоговую политику в стране. Бюджет фиксирует конкретные направления расходования средств, перераспределения национального дохода и внутреннего валового продукта, что позволяет ему выступать в качестве эффективного регулятора экономики и социальных процессов в стране.

2. Бюджетная система и бюджетное устройство

Бюджетные отношения представляют собой финансовые отношения государства на федеральном, региональном и местном уровнях  с государственными, акционерными и  иными предприятиями и организациями, а также населением по поводу формирования и использования централизованного  фонда денежных ресурсов.

Бюджет  является формой образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти. Сосредоточение финансовых ресурсов в бюджете необходимо для успешной реализации финансовой политики государства.

Совокупность  всех видов бюджетов образует бюджетную  систему государства. Взаимосвязь  между ее отдельными звеньями, организацию  и принципы построения бюджетной  системы принято называть бюджетным  устройством.

Бюджетное устройство определяет организацию  государственного бюджета и бюджетной  системы страны, взаимоотношения  между её отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов, входящих в бюджетную систему, состав и  структуру бюджетов, процедурные  стороны формирования и использования  бюджетных средств и др. Основы бюджетного устройства определяются формой государственного и административного  устройства страны, действующими в  ней основными законодательными актами, ролью бюджета в общественном воспроизводстве и социальных процессах. В унитарных (единых) государствах бюджетная система состоит из двух звеньев - государственного и местных бюджетов. В федеративных государствах бюджетная система трехзвенная и состоит из государственный бюджет (федеральный бюджет или бюджет центрального правительства, бюджетов членов (субъектов) федерации и местных бюджетов. В конфедеративных (союзных) государствах бюджет формируется из взносов входящих в конфедерацию государств. У государств - членов конфедерации действуют свои бюджетные и налоговые системы.

Основы  бюджетного устройства Российской Федерации  определяются Конституцией России и ее государственным устройством как федеративной республики, субъектами Федерации которой являются республики в составе Российской Федерации, края, области, автономные округа¹.

В соответствии с Конституцией РФ (статьи 71 и 132) и  Бюджетным кодексом РФ (статья 10) бюджетная  система Российской Федерации состоит  из трех уровней:

 - федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

 - бюджетов субъектов Российской Федерации (региональных бюджетов) и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

 - местных бюджетов.

Бюджетная система Российской Федерации включает: федеральный бюджет, 21 республиканский  бюджет республик в составе РФ, 55 краевых и областных бюджетов и бюджета городов Москвы и  Санкт-Петербурга, один областной бюджет автономной области, 10 окружных бюджетов, автономных округов и около 29 тысяч  местных бюджетов (районные, городские, поселковые и сельские бюджета)².

2. Этапы развития бюджетной системы России: исторический аспект и современность
1. Образование, становление и развитие бюджетной системы России до 1917 г.

Исторически первой формой создания централизованного  фонда финансирования государства  не только на Руси, но и во многих раннеклассовых обществах было полюдье. Император  Византии Константин Багрянородный описывал его так: «...архонты выходят со всеми росами из Киева и отправляются в полюдье, что означает «кружение», а именно в земли славян, древлян, дреговичей, кривичей, северян и прочих славян, которые являются пактиотами росов...»³. Термин «пактиот» обозначает данника по договору. Таким образом, киевские великие князья (упомянутые как «архонты») имели со славянскими племенами договоры, очевидно, оговаривающие размеры натуральных платежей, а, следовательно, могли примерно прогнозировать поступления в казну. При Великой княгине Ольге архаичная система полюдья была отменена и повсеместно заменена систематической уплатой дани, которая собиралась в административных центрах – «погостах» казначейскими чиновниками «тиунами». Последовавший период феодальной раздробленности характеризовался самостоятельностью бюджетов образовавшихся феодальных государств на фоне их политической разобщенности, но ситуацию изменило установившееся ордынское владычество: ордынский «выход», русские князья должны были собирать дань сами, а потом передавать великому князю, который все собранное отправлял в Орду. Таким образом произошла централизация государственных финансов в объеме, необходимом для внешнеэкономических выплат. Положение дел изменилось лишь при Иване III, когда страна, обретя свободу, стала формировать единую систему государственных финансов, с централизованным сбором доходов и расходованием средств казны. Пройдя через суровые испытания Смутного времени, Россия стала восстанавливать систему государственных финансов. В царствование Алексея Михайловича в 1656 г. под кураторством Боярской думы учреждается Счетный приказ (предшественник современного Министерства финансов). Финансовая ситуация в то время была относительно благополучной. Так, в 1680 г. доходы бюджета составили 1203367 рублей, а расходы - лишь 1125323 рубля, то есть был достигнут профицит в размере 78044 рублей.

В царствование Петра Великого реформирование финансовой системы было продиктовано борьбой  за безопасность страны и выход к  мировым торговым путям. В первые годы правления он столкнулся с большими трудностями в сфере финансов, так как выяснилось хаотическое  состояние отчетности. Тогда была учреждена Ближняя канцелярия, в которую все приказы и Ратуша обязаны были ежемесячно и ежегодно представлять отчеты обо всех приходах и расходах, в 1708 г. с целью территориального распределения военных и иных расходов были учреждены губернии, а на созданный в 1711 г. Правительствующий Сенат были возложены задачи высшего распоряжения и надзора за управлением, в первую очередь финансовым, и только он согласно Регламенту имел право налагать подати. В 1780 г. в целях упорядочения финансов Екатерина II создала Экспедицию о государственных доходах, однако коренные изменения произошли лишь, когда в 1802 г. было создано Министерство финансов, ведавшее государственными доходами и расходами. Созданные наряду с ним министерства должны были представлять Министерству финансов свои сметы на будущий год. Все ведомственные сметы сводились Министерством финансов в единую роспись, а затем рассматривались в Комитете министров и представлялись Императору на утверждение.

Существенными недостатками сложившейся системы  были секретность и бесконтрольность, так как они порождали произвол и расточительность. В 1858 г. была создана  Комиссия для перестройки финансов, которая через полгода утвердила  план преобразований, основанный на предложениях В.А. Татаринова. В 1862 г. Александр II утвердил новые правила по составлению  и утверждению бюджетной росписи, предусматривавшие осуществление  принципа бюджетного единства. Новые  правила требовали, чтобы каждое управление и министерство представляло подробно разработанные сметы с указанием отдельных статей и параграфов, что стало важным этапом в развитии бюджетной классификации в России. Все доходы сосредоточивались в кассах Государственного казначейства, а расходы производились из этих же касс в соответствии с бюджетными сметами и кассовыми расписаниями. По всей России вводилась единая система бюджетного учета и отчетности. Это облегчило маневрирование денежной наличностью Министерства финансов. Кроме того, был введен принцип гласности бюджета, и с 1862 г. Государственные росписи стали публиковаться в российских и иностранных журналах. Важным этапом развития финансовой системы в России стало и то, что в соответствии с Основными государственными законами Российской империи⁴ Государственная роспись утверждалась Государственной Думой. Таким образом, к 1913 г. Российская империя располагала развитой системой бюджетного устройства, не уступавшей передовым образцам того времени.

2. Советская бюджетная система

Рассмотрение  советского периода развития бюджетной системы следует начать с процессов формирования качественно новых финансовых отношений, которые были свойственны социалистическому государству. Так, нормы раздела V первой Конституции РСФСР⁵ (статьи с 79-й по 88-ю включительно) разделяются на две части: первая часть определяет политические предпосылки советской финансово-экономической системы (ст. 79), вторая часть непосредственно устанавливает бюджетные правила этого финансового хозяйства (остальные статьи раздела). Так, ст. 79 гласит: «Финансовая политика Российской Социалистической Федеративной Советской Республики в настояний переходный момент диктатуры трудящихся способствует основной цели экспроприации буржуазии и подготовки условий для всеобщего равенства граждан Республики в области производства и распределения богатств, в этих целях она ставит себе задачей предоставить в распоряжение органов Советской власти все необходимые средства для удовлетворения местных и общегосударственных нужд Советской Республики, не останавливаясь перед вторжением в право частной собственности». Нормы второй части определяют советское бюджетное право как таковое и устанавливают бюджетно-правовые основы Федерации. Однако советское законодательство неизбежно восприняло ряд общепринятых представлений, вытекающих из самой сущности бюджета, в частности начала полноты и единства бюджета, его периодичности, бюджетной классификации, усваивая их, новое бюджетное право, таким образом, вполне учитывало техническую необходимость и хозяйственно-упорядочивающее значение бюджета.

В отношении  доходов органы центральной власти в лице Всероссийского Съезда Советов  или ВЦИК определяли, какие виды сборов и иных доходов поступают  в распоряжение местных Советов, а также устанавливали пределы  обложения (ст. 81). Для расходов же распределение  было следующее: местные налоги и  сборы, устанавливаемые Советами, шли  исключительно на местные нужды (ст. 82); для удовлетворения же при  посредстве местных Советов общегосударственных  нужд и потребностей (ст. 61 лит. «а») в распоряжение последних отпускались средства со счетов Государственного казначейства (ст. ст. 82 и 84). Местные бюджеты требовали утверждения следующего по иерархии авторитетности органа. Таким образом, к органам местной власти законодатель не испытывал особого доверия и был озабочен необходимостью внести в финансовое управление на местах порядок и правомерность, подчеркивая связующую силу общегосударственного бюджета для органов местной власти и устанавливая жесткий контроль центральной власти над местными бюджетами.

Основы бюджетного устройства советской федерации были установлены на III Всероссийском съезде Советов, эти принципы были конкретизированы и законодательно закреплены в Конституциях РСФСР, УССР, БССР и других вновь образованных советских государств.

В Российской империи, являвшейся унитарным государством, деление бюджета было отраслевым. Советский Союз являлся федерацией, при этом определяющими принципами бюджетной системы СССР были советский  федерализм и демократический централизм. Система была вертикально интегрированной  и, как отмечают исследователи, характеризовалась  высокой степенью устойчивости, отсутствием  серьезных колебаний объемов  и структуры доходов и расходов, отсутствием дефицита бюджета или  его низкими значениями, как правило, покрываемыми остатками бюджетных  средств на начало года⁶.

Бюджетная система СССР представляла собой  совокупность объединенных в Государственном  бюджете СССР всех бюджетов страны, в том числе и бюджета государственного социального страхования, средствами которого распоряжались совместно  ВЦСПС и Совмин СССР. Государственный  бюджет СССР и государственные бюджеты  республик содержали в себе соответственно союзный и республиканские бюджеты, предназначенные для централизованных мероприятий на этих уровнях. Формирование данной системы началось с Договора об образовании Союза Советских  Социалистических республик, этот Договор  и Конституция СССР 1924 г. разграничили компетенцию Союза и союзных  республик, а также закрепили  за союзными республиками право на собственные бюджеты. Положение 29 октября 1924 г. «О бюджетных правах Союза и союзных республик» явилось детализацией конституционных норм о регулировании бюджетных отношений между Союзом ССР и союзными республиками. Важным моментом в развитии бюджетных прав республик стало принятие в 1927 г. нового общесоюзного Положения о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик. Принятие Конституции СССР 1936 г. и последовавшее за ним принятие новых конституций союзных республик определило основы построения бюджетной системы СССР, предоставив высшим органам Союза ССР право утверждать единый государственный бюджет, налоги и доходы, поступающие на формирование всех бюджетов. В этой связи особое значение имели постановления II сессии Верховного Совета СССР первого созыва в 1938 г., так как они организационно объединили бюджеты всех звеньев в едином Государственном бюджете СССР, что потребовало создания системы прогнозирования доходов для бюджетов всех уровней.

Как отмечал  Г.К. Шеховцов⁷, бюджет государства являлся основой финансовой централизации, объединяющей в одно целое все финансовые планы народного хозяйства, при этом он особо выделял Государственный бюджет как основной финансовый план страны, центральное звено финансов, один из важнейших инструментов претворения в жизнь экономической политики государства. Закон СССР «О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик» 1959 г. в ст. 1 устанавливал, что бюджет является основным финансовым планом образования и использования общегосударственного фонда денежных средств Советского государства.