Проблемы совершенствования казначейской системы

«Порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства» (утв. Приказом Федерального казначейства от 22.03.05 г. №18н) устанавливает, что «проведение кассовых операций осуществляется на основании платежных документов с предварительным санкционированием их финансовым органом (уполномоченным органом), главным распорядителем (распорядителем) средств бюджета или без него согласно Соглашению…» (п. 5.2.). Как видно, инициатива санкционирования расходов исходит только от субъекта Федерации – в лице финансового органа или распорядителя средств регионального бюджета. Им же устанавливается порядок подтверждения расходов.

Положение о Федеральном  казначействе (утв. Постановлением Правительства РФ от 01.12.04 г. №703) устанавливает, что Федеральное казначейство осуществляет функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета (п. 1). Тем самым, органам Федерального казначейства предоставлено право по контролю за ведением операций только со средствами федерального бюджета, относительно региональных бюджетов Федеральное казначейство контрольных полномочий не имеет.

Органы исполнительной власти субъектов РФ специальной компетенции не образуют единой системы. Конституция РФ в качестве одного из принципов федеративного устройства России закрепляет разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (п. 3 ст. 5) и устанавливает, что государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти (п. 2 ст11). Согласно ч. 1 ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы только для осуществление своих полномочий. Исполнение регионального бюджета, как было отмечено, относится к полномочиям субъекта РФ. Передавать осуществление части своих полномочий органы исполнительной власти субъектов РФ могут по соглашению с федеральными органами исполнительной власти (п. 3 ст. 78 Конституции РФ).

Следовательно, конституционная  модель взаимоотношений органов  исполнительной власти федерального уровня и органов исполнительной власти субъектов РФ допускает передачу полномочий по исполнению бюджета субъекта РФ, но только по инициативе самого субъекта РФ и на основе заключенного соглашения. Однако полученный вывод относится к передаче субъектом РФ всех полномочий по исполнению своего бюджета органу федеральной власти. Осуществленное федеральным законодателем в пределах ч. 3 ст. 55 Конституции РФ ограничение бюджетных прав в рамках процедуры обслуживания бюджетного счета, не влекущее изменения сущности права публичной собственности на соответствующий бюджет, может расцениваться в качестве конституционно значимой цели, направленной на сохранение экономической безопасности. Отсутствие у субъектов РФ полномочий по самостоятельному кассовому исполнению бюджетов не повлечет невозможность осуществлять права собственников на денежные средства, необходимые для реализации целей и задач территориального уровня.

Таким образом, императивное требование федерального законодательства об исполнении бюджетов всех уровней  посредством органов Федерального казначейства не влечет подмены органами государственной власти федерального уровня специализированных исполнительных органов власти субъектов РФ, образованных в целях реализации прав собственника на денежные средства соответствующего территориального уровня.

Положения ст. 215.1 Бюджетного кодекса не препятствуют субъектам Федерации получать оперативную информацию о кассовом обслуживании своих бюджетов. подзаконные нормативные правовые акты, принятые в развитие ст. 215 и 215.1 Бюджетного кодекса РФ предоставляют субъектам Федерации возможность контролировать действия органов Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения региональных бюджетов. [1]

Все действия органов  Федерального казначейства в процессе кассового обслуживания бюджетов субъектов  Федерации являются прозрачными для собственников бюджетных средств; информация обо всех операциях по движению бюджетных средств оперативно направляется финансовым органом субъектов Федерации; ежемесячно органом Федерального казначейства и субъектом Федерации (в лице уполномоченного органа бюджетного процесса) проводятся сверки операционных действий по кассовому исполнению регионального бюджета. Подобные сверки проводятся как в разрезе администраторов поступлений доходов и распорядителей бюджетных средств, так и в разрезе бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации.

В сфере распоряжения публичной собственностью важнейшую  роль играет принцип правового государства, одним из аспектов которого выступает  самоограничение государства и местного самоуправления в вопросах формирования и распоряжения публичной собственностью.

Положения ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ ограничивают право публичной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований только в части выбора организаций, обслуживающих счета соответствующих бюджетов. Справедливо отметить, что и сама Российская Федерация (бюджет которой не имеет дефицита) ограничена в этом полномочии – рассматриваемые положения Бюджетного кодекса предписывают обслуживать счет федерального бюджета так же в Федеральном казначействе.

Согласно Конституции  РФ конституционные гарантии свободы  экономической деятельности могут  быть ограничены в конституционно значимых целях и только на основании федерального закона: ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (ч. 2 ст. 74); права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55).

Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что осуществленное нормами Бюджетного кодекса ограничение процедурно-процессуальных бюджетных прав не повлекло утраты сущности права собственности субъектов Российской Федерации на соответствующие бюджетные средства.

Бюджет каждого территориального уровня предназначен для материального  обеспечения функций соответствующего публичного субъекта, а в целом  бюджетная система является экономической  основой государственного суверенитета, что наделяет ее признаками объекта экономической безопасности и предопределяет механизм конституционно-правовой защиты. Достижение общих конституционных целей, в частности сохранение экономической безопасности государства, может оправдать ограничение процедурно-процессуальных бюджетных прав публичных собственников.

Таким образом, положения  ст. 215.1 Бюджетного кодекса вытекают из необходимости достижения баланса конституционных ценностей, получающих воплощение в гарантированности свободы экономической деятельности, с одной стороны, и государственной целостности, – с другой. Установленные названными нормами Бюджетного кодекса РФ ограничения соответствуют конституционно значимым целям и согласуются с основами государственного устройства, в частности с принципом равенства субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5 Конституции РФ). [1]

1.3 Пути реализации  реформы местного самоуправления казначейскими органами

В соответствии со ст. 65 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» кассовое обслуживание бюджетов вновь образуемых муниципальных образований осуществляется в порядке, предусмотренном Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Согласно ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ кассовое обслуживание бюджетов поселений, бюджетов муниципальных районов и городских округов осуществляется территориальными органами Федерального казначейства. [1]

Вместе с тем, в условиях существования и функционирования в ряде субъектов Федерации региональных систем казначейских органов, кассовое обслуживание бюджетов поселений может быть организовано и в органах регионального казначейства согласно приказу Федерального казначейства №1н от 25 марта 2005 г. о «Порядке кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства». [8]

В зависимости от выбранного варианта кассового обслуживания бюджетов поселений согласно приказу №1н функции территориальных органов Федерального казначейства могут включать:

– ведение лицевых счетов распорядителей и получателей бюджетных средств местных бюджетов;

– учет и доведение информации о лимитах бюджетных обязательств и объемах финансирования до бюджетополучателей местных бюджетов;

– учет денежных обязательств местных бюджетов;

– санкционирование и проведение платежей за счет средств местных бюджетов;

– формирование и предоставление отчетной информации о кассовых операциях местных бюджетов.

В связи с реформированием  бюджетного устройства местного уровня, связанного с выделением четвертого уровня бюджетной системы, возникает объективная необходимость построения оптимальной с организационной и экономической точки зрения, но в тоже время эффективной и информативной модели управления бюджетными потоками на субфедеральном уровне, которая укладывалась бы в рамки приказа №1н.

При этом кассовые расходы  и учет операций со средствами бюджетов должны будут осуществляется с отдельных  счетов 40204 «Средствами местных бюджетов», открытых в учреждении Банка России отделениям Федерального казначейства для каждого муниципального образования.

Из вариантов кассового  обслуживания, предусмотренных приказом №1н Казначейства России, обязательным должен быть вариант с открытием и ведением счета финансовой службы соответствующего бюджета. [1]

При этом финансовая служба поселения должна организовывать:

– ведение лицевых счетов распорядителей и получателей бюджетных средств в собственном казначействе;

– ведение учета лимитов бюджетных обязательств, объемов финансирования, учет бюджетных обязательств, а также осуществление кассовых расходов.

В данном случае Федеральное  казначейство будет проверять, соответствует  ли заполнение представленных платежных  документов требованиям нормативных  актов, и обеспечивать исполнение платежных поручений, списывая средства с единого счета бюджета поселения в пределах имеющегося остатка.

Среди первостепенных недостатков  можно определить экономическую  неэффективность применения данной схемы, так как она влечет за собой  затраты трех уровней власти: федеральной, региональной и местной.

Вместе с этим, данная модель может быть реализована исключительно  при организации электронного документооборота между органом Федерального казначейства и органом, организующим исполнение бюджета поселения.

Другой моделью кассового обслуживания исполнения бюджета, избранной муниципальным образованием поселенческого уровня, может быть вариант с открытием главным распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных средств лицевых счетов в отделениях Федерального казначейства для учета операций по расходам бюджета на основании соглашения о передаче органам Федерального казначейства отдельных функций по исполнению бюджета поселения.

При кассовом обслуживании исполнения бюджетов поселений по схеме  с открытием и ведением в органах казначейства лицевых счетов распорядителей и получателей средств бюджета поселения, процедуры доведения лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования до распорядителей и получателей средств реализуются аналогично технологиям казначейского исполнения регионального бюджета сообразно приказу Минфина №46н от 19 апреля 2000 г. «Об утверждении правил кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства» и п. 5,6 и 7 приказа №1н (в зависимости от объема передаваемых функций). [8]

Необходимо отметить, что для обеспечения кассового  обслуживания исполнения бюджетов поселений  по данной технологии необходимо создать кадровый и информационно-технологический базис в каждом из вновь образуемых муниципалитетов, а в частности:

– организовывать в структуре администрации поселения финансовую службу;

– построить в каждом поселении полновесную структуру операторов бюджетных средств, состоящую из главного распорядителя, распорядителей и получателей бюджетных средств поселения;

– произвести отбор, а при необходимости произвести обучение специалистов, которые будут организовывать исполнение бюджета поселения и взаимодействие с казначейским органом, организующим кассовое обслуживание соответствующего бюджета (кадровый вопрос на местном уровне стоит достаточно остро и является проблемным аспектом организации казначейской системы исполнения бюджетов местного уровня);

– приобрести необходимый комплект компьютерной техники, информационно-программных средств, а также обеспечить наличие телекоммуникационной системы транспортной сети, для корреспонденции с казначейскими органами;

– обеспечить электронный документооборот между органами казначейства и финансовой службой поселения, а также всеми бюджетополучателями для организации доведения лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования до бюджетополучателей и распорядителей бюджетных средств поселения, что предусмотрено в приказе №1н (в противном случае, в условиях географической удаленности от органов казначейства, организующего кассовое обслуживание соответствующего бюджета, потребуются значительные транспортные расходы, операторов бюджетных средств поселенческого уровня для регулярной доставки расходных расписаний в отделение Федерального казначейства и получения выписок по своим счетам);

– создать адекватную систему инженерного обеспечения, которая являлась бы надежной основой для должного функционирования комплекса технико-технологического оборудования.