Центральный банк РФ

ВВЕДЕНИЕ

Вопрос о правовом статусе Банка России имеет практическое значение и поэтому его решение  может существенно повлиять на организацию  и эффективность функционирования банковской системы, а возможно, и  на весь ход экономической реформы. И здесь нет преувеличения. Достаточно вспомнить о том, какую роль играет денежно-кредитная система в любой экономике. Тем более это справедливо для переходной экономики с ее спецификой. Скоротечность экономических преобразований, переход от огосударствленной экономики к экономике, построенной на различных формах собственности, отсутствие концепции реформ – все это стало причиной для воспроизводства той конструкции Центрального банка, которая закреплена в законодательстве и обнаруживает ряд недостатков. Процесс создания Центрального банка не мог не сказаться на его целях, организационно-правовой форме, структуре и функциях, вследствие чего ему уделяется внимание в настоящей работе.

Как правильно отмечает Я.А.Гейвандов, «Централизованное управление денежно-кредитной системой Российской Федерации является одним из основополагающих элементов ее государственности. Вместе с тем правовое регулирование банковской системы и системы Банка России нельзя признать совершенным, в связи с чем их организация и функционирование порождают больше вопросов, чем ответов»¹. Отсутствием сколько-нибудь значительных достижений на пути укрепления и развития банковской системы можно объяснить неослабевающий интерес ученых и практиков к этому вопросу. Проблема правового статуса Банка России вызывает многочисленные споры.

При изучении проблемы определения  правого статуса Центрального банка  акцент ставится на различных ее аспектах. Особое внимание уделяется таким  вопросам как соотношение «независимости»  и «подотчетности» Центрального Банка в рамках рассмотрения более общего вопроса о правовом статусе и месте Центрального банка в системе органов государственной власти. Часто в литературе поднимается вопрос о гражданско-правовом статусе Центрального банка как юридического лица, делаются попытки определить его организационно-правовую форму, а также дать характеристику прав на закрепленное за ним имущество.

Объектом исследования является Центральный банк Российской Федерации, а именно его правовое положение в банковской сфере.

Целью данного  исследования является изучение правового положения Банка России на основе законодательства.

К задачам исследования можно отнести:

- проанализировать  правовое положение Банка России

- привести точки  зрения учёных и изучить их

- найти коллизии  в законодательстве и предложить  пути их решения 

 В рамках небольшого исследования невозможно подробно остановиться на абсолютно всех аспектах существующей проблемы определения правового статуса Банка России, в связи, с чем автор остановился на наиболее, по его мнению, актуальных и интересных.

1. Анализ законодательства о положении Центрального банка РФ (Банка России)

1.1 Анализ норм содержащихся в Конституции РФ

В соответствии со статьей 1 Федерального закона «О Центральном  банке РФ (Банке России)» (далее - Закон о Центральном банке) статус, цели деятельности, функции и полномочия Центрального банка РФ определяются Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами. Следовательно, в данной статье закреплен круг нормативно-правовых актов, которые могут регулировать статус Центрального банка, его функции и полномочия. Это Конституция РФ, Закон о Центральном банке и другие федеральные законы. Подзаконные нормативные акты (Указы Президента, постановления Правительства, акты министерств и ведомств), законы субъектов РФ, нормативные акты представительных органов местного самоуправления, а также акты самого Центрального банка не могут регулировать данные вопросы.  
Конституция РФ имеет высшую юридическую силу на территории РФ. Законы и иные нормативно-правовые акты не должны ей противоречить (ст. 15 Конституции РФ). В Конституции РФ содержится несколько положений, имеющих непосредственное отношение к статусу Центрального банка РФ, его организации и деятельности. Они имеют основополагающий характер и конкретизируются в Законе о Центральном банке и других федеральных законах. Эти положения можно разделить на две группы. К первой группе следует отнести положения непосредственно не затрагивающие статус Центрального банка РФ, но влияющие на него. Ко второй группе следует отнести положения, непосредственно определяющие статус Центрального банка РФ.

Первая группа - это положения, закрепленные в п. «ж» ст. 71 Конституции РФ.² Там указано, что в ведении Российской Федерации находятся «установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки» ³. Как отмечает А. Г. Братко, «валютное регулирование, кредитное регулирование, денежная эмиссия составляют содержание банковской деятельности» ⁴. Следовательно, согласно п. «ж» ст. 71 Конституции РФ вопросы банков и банковской деятельности, и, как следствие, статуса и деятельности Центрального банка РФ относятся к исключительному ведению Российской Федерации.

Вторая группа норм посвящена  непосредственно статусу Центрального банка РФ. К ней относятся положения  части 1 статьи 75 Конституции РФ, в которой указано, что денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком РФ. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускается ⁵. Таким образом, такая функция Центрального банка РФ как денежная эмиссия закрепляется на Конституционном уровне. Центральный банк РФ осуществляет эту функцию монопольно.

В данном случае под денежной эмиссией понимается «выпуск в обращение  наличных денег» ⁶. Это согласуется со статьей 29 Закона О Центральном банке, которая также говорит об эмиссии наличных денег. Наличные деньги выпускаются в форме банковских билетов (банкнот) и металлической монеты. Центральный банк РФ осуществляет не только их эмиссию, но и организацию их обращения и изъятие из обращения.

Большое значение имеют положения, закрепление в части 2 статьи 75 Конституции  РФ. Она гласит: «Защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка РФ, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти». В данной норме содержатся три важных положения.

Во-первых, на конституционном  уровне закрепляется такая функция Центрального банка РФ как защита и обеспечение устойчивости рубля. Однако в статье 3 Закона о Центральном банке защита и обеспечение устойчивости рубля именуется целью его деятельности. Налицо некоторое противоречие между Конституцией РФ и Законом о Центральном банке. Впрочем, оно является чисто формальным, так как цель деятельности находит свое конкретное выражение в функциях или, как указывает А. Г. Братко, «функция - основное направление деятельности, обусловленное поставленной целью» ⁷. Достижение такой цели как защита и обеспечение устойчивости рубля происходит вследствие выполнения таких функций как разработка и проведение единой денежно-кредитной политики, осуществление денежной эмиссии и т. п. (ст. 4 Закона о Центральном банке).

Во-вторых, на конституционном  уровне закрепляется принцип независимости  Центрального банка РФ. В статье 75 Конституции РФ говорится о независимом осуществлении им функции по защите и обеспечению устойчивости рубля. В статье 1 Закона о Центральном Банке данное положение конкретизируется: Центральный банк РФ осуществляет все свои функции и полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Независимость Центрального банка РФ означает, что он не подчиняется прямо ни одному из органов власти, не входит ни в одну из ветвей власти. Органы власти не имеют права вмешиваться в осуществление Центральным банком РФ своих полномочий. С другой стороны, «пределы независимости Банка России определены Конституцией РФ и конкретизированы в законодательстве о Центральном банке РФ» ⁸.

В-третьих, фраза  «независимо от других органов власти» позволяет некоторым авторам сделать вывод, что Центральный банк РФ является одним из государственных органов Российской Федерации. Так, Г.А. Тосунян и А.Ю. Викулин говорят, что Центральный банк РФ - это «орган государственной власти, но вместе с тем он не относится к числу органов, которые осуществляют государственную власть в общепринятом (классическом) смысле данного термина» ⁹. По мнению этих авторов, единая система государственной власти (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ) включает в себя федеральные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, но не исчерпывается данными органами. Поэтому Центральный банк РФ является федеральным органом государственной власти, выполняющим одну из исключительных федеральных функций.

Существует и другая точка зрения. Так, А.Г. Братко считает, что Центральный банк РФ не является органом государственной власти, а его служащие не являются государственными служащими, так как в соответствии с п. 1 ст. 3 Федерального закона от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» государственный служащий получает денежное вознаграждение за счет средств федерального бюджета и бюджета субъекта РФ. Служащие Центрального банка РФ в соответствии с Законом о Центральном банке получают вознаграждение не из этих бюджетов ¹⁰.

Подробнее вопрос об особенностях правового статуса Центрального банка РФ будет рассмотрен в соответствующей главе. Пока лишь необходимо отметить, что буквальное толкование ч. 2 ст. 75 Конституции РФ позволяет сделать вывод, что Центральный банк РФ относится к органам государственной власти РФ.

Наконец, последняя  конституционная норма, посвященная  непосредственно Центральному банку  РФ находится в п. «в» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ. Данная норма относит  к ведению Государственной Думы назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ. Согласно п. «г» ст. 83 Конституции РФ кандидатуру на должность Председателя Центрального банка РФ Государственной Думе представляет Президент РФ. Он же ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ.

1.2 Анализ норм содержащихся в ФЗ «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)»

Первый закон, регулировавший деятельность Центрального банка был принят в 1990 году. Это  был Закон РСФСР от 2 декабря 1990 г. № 394-I «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» ¹¹. Наряду с ним статус Центрального банка определял также Устав Центрального банка РСФСР. В статье 1 данного Устава было указано, что «Центральный банк РСФСР является Центральным банком РСФСР. Банк России создан на основании Закона РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)». В своей деятельности Банк России руководствуется указанным Законом РСФСР «О банках и банковской деятельности», другим действующим на территории РСФСР законодательством и настоящим Уставом» ¹². Данный Устав действовал до 1995 г.г., когда был отменен в связи с принятием в новой редакции Федерального Закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» 26 апреля 1995 г.

В эту редакцию Закона о Центральном банке неоднократно вносились изменения, пока, наконец, 10 июля 2002 г. не был принят новый Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Г.А. Тосунян и А.Ю. Викулин отмечают, что «изменения, внесенные в законодательство о Центральном банке РФ, не столь существенны, чтобы охарактеризовать Закон как кардинально новый. Ряд статей нового Закона не только повторяют положения старого Закона в основных моментах, но и совпадают текстуально. Тем не менее, было решено не создавать новой редакции известного Федерального закона, а принять новый Закон. Хотя произошедшие изменения по содержанию трудно назвать иначе как новой редакцией старого Закона, формально мы имеем новый Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» ¹³.

Однако внесенные изменения были достаточно существенными. С введением нового Закона о Центральном банке РФ ряд функций Центрального банка РФ был передан иным органам. Например, Банк России перестал заниматься банковским аудитом – отныне это обязанность Минфина РФ. Кроме того, Центральный банк РФ перестал вести регистрацию кредитных организаций. Эта функция была передана Министерству по налогам и сборам РФ, а Банк России стал только принимать решение о регистрации.

Изменился правовой статус Национального банковского совета (НБС), «коллегиального органа Банка России». Ему посвящены статьи 12, 13 Закона о Центральном банке РФ. Он получил весьма широкие полномочия. В частности, он стал утверждать общие объемы расходов Банка России по ряду позиций, определять главного аудитора Банка России и аудиторскую фирму, которая будет проверять годовую финансовую отчетность Банка.

Новый Закон  о Центральном банке РФ ограничил  и его финансовую независимость – он стал налогоплательщиком. Ранее Банк России ежегодно перечислял в федеральный бюджет 50% всей своей прибыли. Остальные налоги, как было записано в редакции Закона о Центральном банке РФ от 1990 г., он не платил. Согласно же новому Закону о Центральном банке РФ, Банк России стал перечислять в федеральный бюджет 50 процентов фактически полученной им по итогам года прибыли, остающейся после уплаты налогов и сборов в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации». А налоговое законодательство перестало освобождать Банк России от уплаты налогов.

Центральный банк РФ был также ограничен в отношении проведения проверок кредитных организаций. Теперь Центральный банк «не вправе проводить более одной проверки кредитной организации (ее филиала) по одним и тем же вопросам за один и тот же отчетный период», «при этом проверкой могут быть охвачены только пять календарных лет деятельности кредитной организации (ее филиала), предшествующие году проведения проверки» (ст. 73) ¹⁴. Вторую такую акцию можно организовать только в случаях, предусмотренных Законом о Центральном банке и другим законодательством.