Бюджетная система Российской
Федерации.
Бюджетная система Российской Федерации — это,
согласно российскому законодательству, основанная на экономических отношениях
и государственном устройстве Российской
Федерации, регулируемая законодательством
Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации
(региональных бюджетов), местных бюджетов и бюджетов государственных
внебюджетных фондов
На протяжении последнего
десятилетия бюджетная система
Российской Федерации постоянно
подвергалась изменениям ввиду
нестабильности социальных и
экономических процессов, происходящих в России в условиях
перехода от социалистического метода
хозяйствования к рыночным отношениям.
Современная ситуация в бюджетной сфере
России свидетельствует о необходимости
усиления регулирующей роли государства
в системе бюджетных отношений между органами
управления, ответственными за формирование
бюджетов, распределение бюджетных ресурсов
и пополнение доходов в бюджет. С одной
стороны, это объясняется тем, что в условиях
рыночных отношений сужаются возможности
государства оказывать влияние а экономические
процессы. С другой стороны, заметно возрастание
роли и значения бюджетов как важнейших
инструментов государственного регулирования
экономики и социальной сферы территориальных
образований.
Бюджетная система государства, являясь
частью инфраструктуры экономического
базиса, подвержена его влиянию. Колебания
и изменения базиса приводят к изменению
бюджетной системы и к корректировке ее
функций. В настоящее время главными проблемами
в бюджетной сфере являются:
- сбалансированность бюджетов всех уровней
и государственных внебюджетных фондов;
- совершенствование бюджетного федерализма, системы регулирования бюджетными
ресурсами и бюджетногопроцесса;
- укрепление системы финансового контроля
за целевым, экономичным и эффективным
использованием бюджетных средств на
всех уровнях бюджетной системы;
- разработка методологических подходов,
методов и методик формирования бюджетов
и распределения бюджетных редств.
Бюджет - это публичные экономические
отношения, опосредующие процесс образования,
распределения и использования определенного
государственно-территориального или
муниципального образования централизованного
денежного фонда, находящегося в распоряжении
органов государственной власти или местного
самоуправления, предназначенного для
финансирования общих задач территории
и являющегося основным финансовым планом,
утверждаемым соответствующим представительным
органом.
С практической
стороны одним из основных условий эффективной
реализации бюджетно-правовой политики
является включенность какого-либо определенного
бюджета в бюджетную систему с целью распределения
доходных и расходных источников, что
актуализирует постановку и рассмотрение
вопроса о бюджетном устройстве Российской
Федерации. Формирование и развитие системы
бюджетного устройства отнесено Правительством
РФ к стратегической цели развития бюджетного
федерализма в России на период до 2005 года
Программа развития бюджетного федерализма
в Российской Федерации на период до 2005
года. Принята Постановлением Правительства
РФ от 15 августа 2001 года N 584 // Российская
газета. 2001. 21 авг.. Бюджетное устройство
имеет особую значимость для России и
в силу концентрированного отражения
принципа федерализма в государственном
устройстве, поскольку показывает состав
бюджетной системы, основополагающие
начала ее построения, правовое .
Бюджетная система Российской
Федерации имеет законодательное
определение, которое, к сожалению,
только затрудняет решение вопроса
о критерии отнесения составных
частей к этой системе. Статья 6 Бюджетного
кодекса РФ устанавливает: "...бюджетная
система Российской Федерации - основанная
на экономических отношениях и государственном
устройстве Российской Федерации, регулируемая
нормами права совокупность федерального
бюджета, бюджетов субъектов Российской
Федерации, местных бюджетов и бюджетов
государственных внебюджетных фондов".
Относительно местоположения целевых
внебюджетных фондов в составе бюджетной
системы существуют различные точки
зрения. Так, Ю.Петров, анализируя сложившийся
порядок создания и использования
средств внебюджетных фондов, делает
вывод, что "они выведены за рамки
финансовой системы финансово-правовой
науке принято считать целевые внебюджетные
фонды самостоятельным звеном финансовой
системы, что аргументируется следующими
доводами: а)фонды создаются и используются
на строго определенные публичные цели,
имеющие значение для конкретной территории
или всего государства в целом; б) правовое
положение фонда определяется Положением
о фонде, утвержденным соответствующим
представительным органом; в)денежные
средства фонда обособлены от бюджета
и на покрытие бюджетных расходов не используются,
равно как и средства бюджета не перечисляются
во внебюджетные фонды. Статья 6 Бюджетного
кодекса РФ обособляет внебюджетный фонд
от бюджета, определяя, что "государственный
внебюджетный фонд - форма образования
и расходования денежных средств, образуемых
вне федерального бюджета и бюджетов субъектов
Российской Федерации".
В основе построения
любой системы (бюджетной в том числе)
лежит совокупность определенных принципов.
Главной целью принципов построения бюджетной
системы должно быть отражение федеративного
устройства Российского государства в
сочетании с самостоятельностью органов
местного самоуправления. Между тем бюджетный
федерализм, занимая основополагающее
место в вопросах построения бюджетной
системы, относится к числу наименее теоретически
разработанных и нормативно закрепленных.
Статья 28 БК
РФ содержит перечень принципов, на которых,
по мнению законодателя, должна строиться
бюджетная система. Однако здесь прослеживаются
отдельные несоответствия содержания
бюджетной системы и основных идей ее
построения, поскольку принцип "эффективности
и экономности использования бюджетных
средств" должен лежать в основе бюджетного
финансирования.
Таким образом,
нормативное закрепление бюджетной системы
Российской Федерации не вполне отражает
федеративные начала государственного
устройства. В Программе развития бюджетного
федерализма в Российской Федерации до
2005 года обоснованно отмечается, что Россия
"формально сохраняет крайне высокую,
даже по меркам унитарных государств,
централизацию налогово-бюджетных полномочий".
Во-первых, признаки
безвозмездности и безвозвратности соответствуют
не всем доходам бюджета, на что в науке
неоднократно обращалось внимание. Безвозвратные
средства (налоги) представляют большую
часть бюджетных доходов, однако их безвозвратный
характер несколько условен, поскольку
налоги имеют публичную возмездность
и возвращаются к плательщику как общественные
услуги. Более того, в доход бюджета поступают
средства во временное пользование, которые
государство обязано возвратить полностью
и в определенный срок (государственные
кредиты, займы и т.д.). Определенные признаки
возмездности также присутствуют у неналоговых
платежей обязательного характера: лицензионных
и регистрационных сборов, государственной
пошлины, арендной платы и т.п.
Во-вторых, вызывает
сомнение установление доходов бюджетов
всех уровней бюджетной системы только
законодательством РФ. Действие принципа
федерализма в государственном устройстве
России обусловливает правотворчество
и субъектов Федерации, в том числе в бюджетной
сфере. Установление общих принципов налогообложения
Конституция РФ относит к сфере совместного
ведения Российской Федерации и ее субъектов,
что реализуется также через механизм
правотворчества регионального уровня.
Нормативные акты, регулирующие определенные
виды доходов местных бюджетов, принимаются
и на муниципальном уровне.
В-третьих, законодатель
неоправданно сузил сферу всеобщности
доходов бюджета, определив их принадлежность
органам власти. Доходы бюджета принадлежат
общественно-территориальному образованию
в целом: Российской Федерации, ее субъектам
или муниципальным образованиям, а соответствующие
органы власти (самоуправления) только
реализуют бюджетную компетенцию от имени
Российской Федерации, субъекта Федерации
или муниципального образования.
Учитывая накопленный
финансово-правовой наукой опыт исследования
государственных доходов, можно предложить
ввести в научный оборот и закрепить в
Бюджетном кодексе РФ следующее определение
доходов государственного бюджета: это
строго определенные нормами бюджетного
права экономические отношения по поводу
поступления части финансовых ресурсов
в бюджет государства (Российской Федерации
или субъекта Российской Федерации) с
целью создания его финансовой базы для
удовлетворения публичных потребностей.
Дефиниция доходов
государственного бюджета имеет важное
теоретическое и практическое значение,
ибо на ее основе формируется один из наиболее
важных объектов бюджетных правоотношений
- распределение бюджетных доходов. Проблема
правового регулирования разграничения
доходных источников между звеньями бюджетной
системы для Российской Федерации является
и политически напряженной. В настоящее
время на пути ее решения сделан только
первый шаг - Бюджетный кодекс РФ установил
в общих чертах перечень видов бюджетных
доходов по территориальному уровню.
Действующее
законодательство оперирует категориями
"закрепленные" и "регулирующие"
доходы бюджета (ст.47, 48 БК РФ). Однако вызывает
недоумение, что термин "закрепленные
доходы" используется в качестве определяющего
элемента категории "собственные доходы",
поскольку поступившие в нижестоящий
бюджет отчисления от регулирующих доходов
по утвержденным в законном порядке нормативам
становятся собственностью соответствующего
территориального субъекта бюджетного
права (субъекта Российской Федерации
или муниципального образования), расходуются
на материальное обеспечение функций
этого субъекта и не подлежат возврату
в вышестоящий бюджет. Приведенные аргументы
дают основания для соответствующей корректировки
ст.47 Бюджетного кодекса РФ.
В финансово-правовой
и экономической науке выработаны определения
регулирующих доходов, которые оправдывают
себя в практической бюджетной деятельности.
Наиболее полно отражающим правовую сущность
анализируемой категории является определение,
данное Н.И. Химичевой: "Регулирующие
доходы - это доходы, которые передаются
в бюджет в целях сбалансирования его
доходов и расходов (бюджетного регулирования)
в виде процентных отчислений от налогов
и других платежей, находящихся в распоряжении
вышестоящих органов власти, по нормативам,
определяемым при утверждении бюджета
на предстоящий финансовый год устройство
в Российской Федерации // Законом РФ "О
введении в действие части второй Налогового
кодекса Российской Федерации и внесении
изменений в некоторые законодательные
акты Российской Федерации о налогах"
была исключена норма Закона РФ "Об
основах налоговой системы в Российской
Федерации", относящая подоходный налог
(налог на прибыль) с предприятий и подоходный
налог с физических лиц к регулирующим
доходным источникам бюджетов субъектов
РФ. Одновременно в Бюджетном кодексе
РФ сохраняет действие ст.48, закрепляющая
возможность зачисления в бюджеты субъектов
РФ регулирующих доходов в виде отчислений
(в процентах) от федеральных налогов и
иных платежей, определяемых законом о
федеральном бюджете.
Таким образом,
образовалась коллизия в финансовом праве,
поскольку бюджетное законодательство
допускает возможность возникновения
правоотношений между федеральными органами
государственной власти и органами государственной
власти субъектов РФ по поводу зачисления
в региональные бюджеты долей федеральных
налогов в качестве регулирующих доходов.
На наш взгляд, необходимо восстановить
в бюджетном законодательстве институт
регулирующих налогов и иных платежей,
поскольку данный метод бюджетного регулирования
имеет определенные положительные стороны,
в частности, повышает заинтересованность
субъектов РФ в сборе федеральных налогов
и позволяет более точно осуществлять
планирование поступлений доходов в бюджеты
субъектов РФ.
Учитывая изложенное,
необходимо, как представляется, внести
изменения в дефиницию регулирующих доходов,
данную ч.1 ст.48 Бюджетного кодекса РФ,
с учетом следующих моментов:
а) регулирующими доходами
бюджетов субъектов РФ являются не
федеральные налоги и иные платежи,
как определяет законодательство, а
отчисления от них, ибо закон о
ежегодном бюджете утверждает именно
нормативы отчислений в виде процентов
от федеральных доходов. В сфере
бюджетного регулирования термин "отчисления
от федеральных налогов и иных
платежей" более точен и с точки зрения
макроэкономических процессов, поскольку
систематическое межбюджетное перераспределение
доходов осуществляется не в форме прямого
зачисления федеральных налогов и иных
платежей в доходы бюджетов субфедерального
уровня, а методом "отщепления" от
них определенной части;
б) целью установления
регулирующих доходов является сбалансирование
доходов и расходов бюджетов субъектов
РФ.
По нашему мнению,
регулирующие доходы государственных
бюджетов - это закрепленные Бюджетным
кодексом РФ и утверждаемые законом о
федеральном бюджете на предстоящий год
процентные отчисления от федеральных
налогов и иных платежей, которые на долговременной
основе передаются в бюджеты субъектов
Федерации, а также формы прямой финансовой
поддержки субъектов РФ, предназначенные
для бюджетного регулирования. Из этого
определения выводится главная юридическая
особенность регулирующих доходов - наличие
их только в составе бюджетов субъектов
РФ.
Бюджетная система
Российской Федерации состоит из бюджетов
следующих уровней:
- федеральный бюджет и бюджеты
государственных внебюджетных фондов;
- бюджеты субъектов Российской
Федерации и бюджеты территориальных
государственных внебюджетных фондов;
- местные бюджеты, в том числе:
- бюджеты муниципальных районов,
бюджеты городских округов,
- бюджеты внутригородских
муниципальных образований городов федерального
значения Москвы и Санкт-Петербурга;
- бюджеты городских и сельских
поселений.
Федеральный
бюджет и бюджеты государственных внебюджетных
фондов разрабатываются и утверждаются
в форме федеральных законов, бюджеты
субъектов Российской Федерации и бюджеты
территориальных государственных внебюджетных
фондов разрабатываются и утверждаются
в форме законов субъектов Российской
Федерации, местные бюджеты разрабатываются
и утверждаются в форме правовых актов
представительных органов местного самоуправления
либо в порядке, установленном уставами
муниципальных образований.
Бюджетная система
Российской Федерации основана на принципах:
- единства бюджетной системы
Российской Федерации;