Антимонопольное регулирование: отечественный и зарубежный опыт

Следует отметить, что  антимонопольное законодательство не является пер-вой попыткой в истории  развития регулируемой конкуренции.  Впервые регули-рование конкурентных отношений возникло в середине ХIХ веке в рамках зако-нодательства о пресечении недобросовестной конкуренции, когда назрела необхо-димость в правовом регулировании средств ведения конкуренции с тем, чтобы уберечь от дезорганизации товарно-денежные отношения.

Исторически сложилось  два типа антимонопольных законов. Первый из них предусматривает федеральное запрещение монополии, второй строится на принципе контроля за монополистическими объединениями и ограничении их злоупотреблений. Речь идет об антитрестовском законодательстве США и евро-пейской системе антимонопольного законодательства, которая предусматривает контроль за монополистическими объединениями в целях недопущения их зло-употреблений своим господствующим положением на рынке. В странах евро-пейской системы антимонопольного законодательства предусмотрена регистра-ция определенных видов соглашений публичным интересам, они признаются государственным органом, регистрирующим подобные соглашения, вышесто-ящим государственным органом или судами недействительными.

Американская система  антимонопольного законодательства принята в Аргентине и ряде других стран. Европейская система помимо стран Западной Европы действует в Австралии, Новой Зеландии, ЮАР. Промежуточное положе-ние между этими двумя системами занимает законодательство ФРГ, что объяс-няется тем фактом, что в этой стране, наряду с общей нормой о запрете монопо-лий предусматривается большое количество исключений из этого принципа.

Первый антитрестовский  закон был принят в Алабаме  в 1883 году. Затем, на протяжении 1889 – 1890 годов, аналогичное законодательство было принято в других штатах США. Принятие антитрестовского  законодательства  многими штатами способствовало разработке соответствующих законов на федеральном уровне. Так, в 1890 году появляется так называемый Закон Шермана, положив-ший начало антимонопольному законодательству США. Главной особенностью этого законодательства является формальный запрет монополий, что придает ему, в отличие от законодательства других стран, наиболее жесткий характер. В 1914г. в развитие общих положений Закона Шермана были приняты Закон Клейтона и Закон о федеральной торговой комиссии. Это три нормативных акта с последую-щими изменениями и дополнениями составили костяк антимонопольного законо-дательства США/33,с.499/.

Основная особенность  антитрестовского законодательства США заключа-ется в принципе запрета монополий как таковых, то есть признание их незаконны-ми изначально, в то время как западноевропейское антимонопольное законода-тельство строилось на принципе регулирования монополистической практики, путем устранения отрицательных последствий. Но вскоре судебная практика в США нашла аргумент, посредством которого жестокое правило запрета всякой монополии нашло смягчение. Таким инструментом стало так называемое «пра-вило разумности», одобренное Верховным судом США в 1911 году. Он постано-вил, что Закон Шермана основывается на доктринах общего правила об ограниче-нии торговли, что его следует толковать в пользу запрета только тех ограничений, которые можно классифицировать как «неразумные» согласно общих правил.

Кроме того, американские суды со временем стали пользоваться и другими средствами регулирования  конкуренции, что в целом открыло  для них возмож-ность более  гибкого подхода к регламентации  монополистической практики и широкое  поле судебного усмотрения. Так, в американской правовой литературе указывается, что отрицательные последствия жесткого правила незаконности мо-нополий как таковых могут быть устранены тремя способами: более узким толко-ванием этого правила, установлением исключений из него и использованием как первого этапа в более широком анализе монополистической практики в рамках применения «правила разумности».

Однако сам режим  антитрестовского регулирования время  от времени пре-терпевает определенные изменения (смягчение или ужесточение), связанное с различными факторами, в частности со сменой экономической политики после прихода к власти определенной администрации, ослаблением или усилением го-сударственного вмешательства в дела частного сектора, преобладающей в настоя-щее  время оценки монополизма и его антипода (конкуренции), исходя из прин-ципа эффективности экономики. Иными словами, отрицательные последствия мо-нополизма в плане ограничения конкуренции могут перекрываться экономичес-кой эффективностью монополизации тех или иных рынков.

Ярким примером страны с европейской системой патентного законода-тельства является Великобритания. В целом оно либеральнее американского ан-титрестовского законодательства, так как следует традиционной британской по-литике свободы торговли и минимизации прямого государственного вмешатель-ства в хозяйственную деятельность предпринимателей.  

Становление современного антимонопольного законодательства в  Велико-британии связано с принятием  в 70-х годах нашего столетия ряда нормативных актов в области  ограничительных торговой практики и добросовестной торговли: Закон о добросовестной торговле 1973г., Закон об ограничении торговой прак-тики 1975 г., законы о суде по ограничительной практике 1976 и 1977 гг., Закон о перепродажных ценах 1976 г. Результатом попытки совершенствования правового регулирования процессов монополизации в стране стали разработка и принятие Закона о конкуренции 1980г. Однако в целом надежды, возлагаемые на этот за-кон, не оправдались, поскольку процедура контроля за антиконкурентной практи-кой не стала более оперативной и не возросло количество рассматриваемых дел.

С принятием закона от 19 июля 1977г. наметились глубокие изменения  во французском антимонопольном  законодательстве. Так, в соответствии с этим за-коном были ужесточены  санкции по отношению к запрещенным картелям и зло-употреблению доминирующем положением на рынке. Впервые был организован контроль за концентрацией производства. В 1986 году принято новое французское антимонопольное законодательство, которое существенно отличается от ранее действовавшего. Суть его можно понять в связи с государственным вмешательст-вом в экономическую жизнь страны (так называемая политика «дирижизма»), в частности с государственным регулированием цен. Поворотным моментом в эко-номической политике Франции стал отказ от экономического вмешательства со стороны государства, хотя со многими оговорками. Отныне борьба с инфляцией, установление и регулирование цен попало под действие  рыночного механизма.

Как указывалось выше, антимонопольное  законодательство ФРГ занимает промежуточное положение между двумя системами антимонопольного законо-дательства. Значительным импульсом в развитии антимонопольного законода-тельства  в ФРГ стало утверждение там свободной рыночной экономики в после-военное время. В 1949 году были разработаны два законопроекта: об обеспечении конкуренции  путем повышения эффективности и о ведомстве по монополиям. Работа в этом направлении была продолжена и завершилась принятием в 1957г. закона против ограничения конкуренции, который в обиходе получил сокращен-ное название Картельного закона, что не совсем точно отражает его содержание, поскольку он призван регламентировать ограничения конкуренции не только в форме картелей. В последующие годы в Картельный закон были внесены много-численные изменения. В настоящее время Закон действует в редакции 1989г. Вступив в силу 1 января 1990г., он так теперь и датируется. Следует отметить, что Картельный Закон ФРГ покоится на двух принципах: принципе запрещения и принципе контроля и регулирования монополистической деятельности. Как и в США, он запрещает определённую категорию соглашений, например картельные договоры и картельные постановления. Однако, эти запреты сопровождаются многочисленными исключениями, которые в значительной степени нейтрализуют принцип запрещения монопольной практики. Так, если Закон Шермана объявляет незаконным заключение любого договора, ограничивающего торговлю, то Карте-льный закон ФРГ признаёт недействительным исполнение картельных договоров или постановлений. Кроме того, в отличие от горизонтальных конкурентных огра-ничений, вертикальные слияния формально не запрещаются. Они подлежат адми-нистративному контролю с целью предупреждения антиконкурентной практики.

Опыт законодательства промышленно  развитых стран свидетельствует  о различных источниках правового регулирования пресечения недобросовестной конкуренции  деятельности монополий: отдельно принятые антимонопольные за-коны и законы о пресечении недобросовестной конкуренции (Австрия, Испания, Канада, ФРГ, Швейцария); антимонопольные законы и общие нормы гражданско-го права в области пресечения недобросовестной конкуренции (Италия, Фран-ция); антимонопольные или антитрестовские законы и судебные прецеденты в области пресечения недобросовестной конкуренции (Великобритания, США).

2.5. Государственный контроль за монополистической деятельностью в странах с развитой экономикой

Государственное регулирование  играет важную роль в поддержании  необходимого уровня конкуренции в  экономике. Можно выделить три главных  его направления:

• меры, направленные на предотвращение и запрещение монополии (собственно антимонопольное законодательство);
• государственное регулирование естественной монополии;
• защита компаний от “чрезмерной конкуренции”.

Сущностью антимонопольной политики является система законов, ограничивающих действия компаний, ведущих к снижению конкуренции и установлению монополии.

Эффективность такой политики зависит  от трех важнейших элементов:

• характера самих законов;
• трактовки законов судами;
• последовательность, с которой судебные решения воплощаются в жизнь.

Все три элемента со временем меняются и, соответственно, меняется и существо антимонопольной политики.

Реализация положений антимонопольного законодательства за рубежом осуществляется в административном, судебном и смешанном  порядке. В послед-нем случае решения административных органов могут быть обжалованы в судах.

Наиболее сложна ситуация с государственным  контролем за монополис-тической деятельностью  сложилась в Великобритании. Особенности  развития антимонопольного законодательства Великобритании привели к созданию двух систем контроля за монополиями. В первой из них, основанной на законах о добросовестной торговле и о конкуренции, ключевую роль играет Ведомство по добросовестной торговле, Комиссия по монополиям, государственный секретарь торговли и промышленности. Вторая система контроля, предусмотренная законо-дательством об ограничительной торговой практике, ключевую роль отводит суду по ограничительной практике. Ведомство по добросовестной торговле хранит раз-личные сведения о злоупотреблениях господствующим положением, информиру-ет правительство о своих решениях. В случае необходимости возбуждает следую-щие производства: передаёт дела о монопольной ситуации в какой-либо отрасли в Комиссию по монополиям, осуществляет контроль за предполагаемыми слияния-ми предприятий, передаёт дела о картельных договорах в суд по ограничительной практике, возбуждает дела по поводу установления и поддержания перепродаж-ных цен. Следует отметить, что деятельность Ведомства в определении конкуре-нтной политики носит консультативный характер.

Основная задача Комиссии по монополиям и слияниям заключается в про-ведении  расследования и составления  докладов по поводу наличия (или возмож-ности  возникновения) монопольной ситуации либо осуществления слияния пред-приятий. В случае если Комиссия по монополиям придёт к заключению о наруше-нии публичных интересов, госсекретарь имеет широкие полномочия по примене-нию различных мер воздействия на правонарушителя: вынесение постановлений о прекращении действия договора, о запретах в поставке товаров, связывающих сделок, дискриминации, о запрете или ограничении слияний, о разделении пред-приятий (путём продажи каких-либо их частей или каким-то иным способом).

      Роль государственного  секретаря торговли и промышленности  Велико-британии в деле регламентации монополий и конкуренции весьма значительна.  Заключения в докладах Комиссии по монополиям носят рекомендательный харак-тер, но окончательное решение вопросов по монопольным ситуациям или анти-конкурентной практики осуществляется госсекретарём или другими министрами. Кроме того, госсекретарь наделён полномочиями по предоставлению исключений из действия законодательства об ограничительной торговой практике на основа-ии хозяйственной незначительности соответствующих картельных договоров.

В США главную работу по государственному контролю за монополистиче-ской деятельностью  проводит антитрестовский отдел  Министерства юстиции, ко-торый наделен  полномочиями возбуждать судебные дела против лиц, которые на-рушают антитрестовское  законодательство. Кроме Министерства юстиции прове-дение государственного контроля за соблюдением антитрестовского законода-тельства осуществляет Федеральная торговая комиссия. Вместе с тем следует от-метить, что основная нагрузка в проведении этих мероприятий падает на федера-льные суды, в первую очередь, на Верховный суд США, который оценивает зако-нность или недействительность тех или иных ограничительных условий в догово-рах или методах хозяйственной деятельности.

в фрг государственным регулированием рыночных отношений, которое ведет к смягчению отрицательных последствий чрезмерной монополизации, зани-маются так называемые органы по делам картелей. К этим органам относятся: федеральное ведомство по делам картелей, федеральный министр экономики и высшие органы земель. К ним примыкает Комиссия по монополиям, созданная для предоставления заключений о концентрации предприятий в ФРГ. Деятель-ность промышленных и профессиональных ассоциаций по составлению для своих отраслей правил конкуренции можно признать в качестве саморегуляции конку-рентных отношений  частным бизнесом. Органы по делам картелей могут прово-дить в отношении предприятий, картелей, промышленных или профессиональных ассоциаций административное производство, производство по взысканию адми-нистративных штрафов или осуществлять расследование. В ходе административ-ного делопроизводства решаются вопросы разрешения или запрета картельных договоров о слиянии предприятий недействительными, запрета незаконного пове-дения доминирующих на рынке предприятий.

Во Франции контроль за монополистической деятельностью возложен на Совет по вопросам конкуренции, Министерство экономики и суда общей юрис-дикции. Совет по вопросам конкуренции считается независимым административ-ным органом, на решения которого министр экономики не может налагать «вето». Он выполняет консультативные функции по заказу различных учреждений и орга-низаций, а в определённых случаях налагает соответствующие санкции. Важной составляющей частью контроля за монополистической практикой во Франции яв-ляется проверка экономической концентрации на рынке. Приказом министра эко-номики советом по вопросам конкуренции может быть проверен любой проект о концентрации или любая концентрация предприятий, способная нанести вред ко-нкуренции, например, создание и усиление доминирующего положения на рынке.