Государственно-частное партнерство

Интересно, что в тексте проекта закона есть пункт, исключающий  из его области применения проекты  ГЧП, реализуемые за счет «бюджетных ассигнований инвестиционных фондов». По-видимому, такие проекты будут реализовываться на основе закона о концессиях.

ФЗ «Об основах государственно-частного партнерства» предполагает принятия большого количества смежных нормативно-правовых актов. Это порядки принятия решения о реализации проекта и отбора претендентов, процедуры контроля реализации и прекращения соглашения о ГЧП. Также ожидается, что будут приняты отдельные законы по разным направлениям ГЧП. Так, уже сейчас идет подготовительная работа по закону о государственно-частном партнерстве в оборонно-промышленном комплексе (изначально эта сфера, наряду с ЖКХ, была исключена из области применения закона о ГЧП). В будущем возможна конкретизация условий сотрудничества власти и бизнеса в здравоохранении и социальной сфере, в жилищно-коммунальном хозяйстве и т.д. Все вышеуказанные нормативно-правовые акты позволят разработать каналы проникновения частных инвестиций в сферы государственного регулирования.

С момента вступления в силу федерального закона (предположительно 1 января 2014 года) все региональные акты в течение 360 дней должны быть приведены в соответствие с новым законом. Также в полномочия субъектов федерации входит разработка собственных законов о ГЧП и смежных нормативно-правовых актов, не противоречащих данному закону, однако, судя по тексту, это не является обязанностью.

После подписания закона Правительству необходимо будет  принять ряд постановлений, конкретизирующих следующие процедуры проведения общественного обсуждения проектов, их подготовки, принятия решения о реализации, проведения конкурса и осуществления контроля. Так что главная задача, которую должен решить новый закон – задать направление нормотворчеству в сфере о ГЧП.

Сдерживающие  факторы развития ГЧП

Не только законодательные  пробелы сдерживают развитие ГЧП в России. Не менее важная проблема – отсутствие механизмов эффективного финансирования (даже при наличии средств). Общая ситуация в стране не способствует реализации долгосрочных проектов, не имеющих политической составляющей. Причины этого (за исключением административных) – не столько высокая стоимость заемных денег и неохота банков кредитовать на длительные сроки, сколько общие настроения предпринимателей, опасающихся реализовывать сложные, долгосрочные проекты. Многие из них сомневаются в сохранении стабильности в краткосрочной перспективе. Говорить о десятках лет не приходится – а именно на такой период обычно рассчитаны проекты ГЧП. И, кроме того, 30-40 лет – это период глобального технологического цикла развития, в идеале совпадающего с горизонтами стратегического инвестирования.

Позволить себе участие  в ГЧП сейчас могут по большей  части крупные инвестиционные фонды, связанные с государством (в том числе неформально), финансировать реализацию проекта также под силу лишь государственным или квазигосударственным банкам. Таким образом, если не будет налажена система финансирования крупных соглашений, то даже при отладке законодательства ГЧП в России будет в основном существовать в виде реализации отдельных уникальных проектов. Причем эти проекты по своей сути не будут являться частно-государственными партнерствами, и смысла в них будет мало.

В последнее время  все чаще российские власти говорят  о необходимости строительства транспортной инфраструктуры как ключевом факторе экономического развития России. О стимулировании инвестиций в инфраструктуру вновь заговорили после того, как Владимир Путин потребовал увеличить

темпы роста российского  ВВП до 5-6% (в 2012 году - 3,4%, прогноз  на 2013 год - 3,3%). При этом он предложил  Центробанку разработать механизм снижения стоимости и увеличение срока банковских кредитов, а правительству – рассмотреть возможность использовать часть средств Резервного фонда на инвестиции в инфраструктурные проекты. Также сейчас обсуждается вопрос пересмотра бюджетного правила, согласно которому нефтегазовые сверхдоходы наполняют Резервный фонд до достижения им 7% ВВП, после чего новые сверхдоходы идут уже в Фонд национального благосостояния и на инвестиции в инфраструктуру. На Красноярском экономическом форуме, состоявшемся в феврале, Дмитрий Медведев призвал активнее использовать механизм ГЧП при реализации инфраструктурных проектов.

Конечно, пока это всего  лишь слова и призывы, но активным действиям всегда предшествует формирование повестки. К тому же нельзя говорить, что в России ГЧП отсутствует. Проекты есть, но, как уже говорилось выше, они уникальны и конструируются «в ручном режиме» при участии чиновников самого высокого уровня.

Большую часть крупных  ГЧП-проектов можно признать в целом  успешными: даже если возникают какие-то проблемы, то их всегда можно урегулировать, так как проектов немного и к ним обычно проявляется повышенное внимание властей. Однако иногда ожидания частных партнеров от реализации совместных с государством проектов не оправдываются. Так произошло, к примеру, с Сочинской Олимпиадой. Проблема в том, что бизнес, призванный властью участвовать в строительстве инфраструктуры олимпийских игр, переоценил преференции, которые ему это участие даст. Проекты готовились без должной оценки рисков: сложные природные условия, бюрократические издержки привели к значительному росту стоимости возведения объектов, которые, к тому же, с высокой долей вероятности не смогут себя окупить.

Каким образом будут  соблюдены интересы частного бизнеса  и будут ли, покажет время. Олимпиада в любом случае будет проведена, однако можно уже сейчас предположить, что для государства затраты не принесут ожидаемого эффекта. Остается надеяться, что из этого примера будут сделаны должные выводы, и интерес власти и бизнеса к ГЧП не угаснет.

Сотрудничество  в сфере транспорта

Самыми масштабными  по объемам капитальных вложений являются проекты ГЧП в области  транспортной инфраструктуры. В основном они реализуются при строительстве автомобильных дорог. Тем не менее, есть редкие примеры сотрудничества государства и бизнеса в сфере железнодорожного строительства. Уникальным проектом ГЧП стала станция метро «Мякинино», построенная по инициативе ЗАО «Крокус», вложившего в проект 600 млн рублей. Это оказалось выгодно всем сторонам сделки: и Московскому метрополитену, и инвестору, обеспечившему приток клиентов в торговый центр, расположенный рядом с метро, и Московской области, на территории которой расположилась станция (в шаговой доступности от метро расположены Дом правительства Московской области, Московский областной суд и другие административные здания).

По программе развития транспортной системы Москвы до 2020 года планируется построить почти 150 км новых линий метро. Возможно, при реализации этих планов будет использован частный капитал, как в случае с метро «Мякинино». Однако следует отметить, что участие бизнеса в таких проектах – скорее исключение, чем правило. И вряд ли ситуация изменится: необходимо слишком уникальное сочетание условий, чтобы подобный проект был реализован.

Примером ГЧП по строительству железной дороги является создание ветки Кызыл-Курагино в Туве. «Тувинская инвестиционная корпорация» построит за свой счет дорогу, соединяющую Элегестское месторождения коксующегося каменного угля. Государство же будет гарантировать кредиты или облигационные займы. Как и в случае с метро «Мякинино», в этом проекте совпали уникальные условия: разработка угольного месторождения окупит затраты на строительство дороги. Если бы не близость Транссибирской магистрали и не величина разведанных запасов угля (более 800 млрд тонн), вряд ли бы нашелся частный инвестор, готовый вложиться в проект. К тому же строительство железной дороги – это огромные капитальные вложения, длинный период окупаемости и далеко не всегда – возможность чисто коммерческого использования.

Стоит отдельно сказать  о перспективах ГЧП в сфере  авиаперевозок. Успешно реализованный  проект реконструкции аэропорта  «Пулково» в Санкт-Петербурге стал пилотным в данной сфере. Учитывая, что износ основных фондов большинства  аэропортов составляет от 40% до 80%, в ближайшие годы можно ожидать новых проектов ГЧП по их реконструкции. Этот вывод подтверждается и готовностью государства софинансировать эти проекты: в 2013-2015 гг. на реконструкцию аэропортов планируется потратить 172,5 млрд руб. (немногим меньше, чем за предыдущие 13 лет).

Но перспективы ГЧП  куда более масштабны в автомобильном  транспорте. У всех на слуху проекты строительства новых и реконструкции старых федеральных дорог, расходящихся от Москвы. На присоединенных к столице территориях планируется проложить транспортную хорду «Солнцево-Бутово-Видное», строительство которой намеревается профинансировать девелопер MD Group. Внутри МКАД правительство Москвы предлагает бизнесу поучаствовать в строительстве платных дублеров Кутузовского проспекта.

Ни один проект ГЧП  не может быть реализован без понятной для частного инвестора выгоды. В случае с хордой в Новой Москве улучшение транспортной доступности возводимого девелопером микрорайона приведет к повышению стоимости недвижимости. Внутри МКАД, где крупных площадок осталось мало и где плотность транспортной инфраструктуры выше, подобный проект вряд ли будет возможен. В «старой» Москве далеко не всегда возможно введение платы за проезд на автомобильной дороге. Поэтому платные дублеры Кутузовского проспекта, вероятно, останутся одними из немногих подобных проектов. С другой стороны, на территории Новой Москвы дорога к девелоперскому проекту вполне сможет привлечь частное финансирование. Представляется также, что такой формат развития сети автомобильных дорог на присоединенных территориях будет основным.

Сотрудничество  в медицине и социальном обслуживании

Один из интересных проектов уже в сфере социального обеспечения  – строительство сети частных домов престарелых, развиваемой Senior Group. К 2015 году планируется довести количество заведений с 5 до 25, часть из них будут открыты по программе государственно-частного партнерства. Главными регионами реализации проекта станут Московская область и Бурятия. В настоящее время уже есть определенные договоренности с инвесторами по московскому региону, и ожидается только решение конкурсной комиссии. В Бурятии вопрос с инвесторами еще не решен, но есть поддержка местных чиновников. Инвестиции в строительство домов престарелых в Московской области оцениваются в 1 млрд руб., а сроки сдачи первого объекта, обустроенного в рамках ГЧП, намечены на 2014 год.

Пожалуй, наиболее известный  проект ГЧП в системе здравоохранения  – сделка сети клиник «Медси», подконтрольной АФК «Система», с правительством Москвы. В 2012 году в обмен на 25% акций объединенной компании правительство Москвы передало «Медси» 5 поликлиник, 3 стационара и 3 санатория (активы ГУП «Медицинский центр управления делами мэра и правительства Москвы»). К участию в сделке был приглашен также американский инвестиционный фонд ApaxPartners, специализирующийся на медицинских активах, и РФПИ, которые совместными усилиями вложат порядка 6 млрд долл. в развитие сети. Доли участников распределятся следующим образом: половину получит АФК «Система», четверть – правительство Москвы, по одной восьмой – ApaxPartners и РФПИ.

Другим примером сотрудничества бизнеса и власти в области  медицины также является частный перинатальный центр в Казани, который в 2012 году по соглашению с мэрией города открыла российско-финская компания ОАО «АВА-Петер» (SPV - «АВА-Казань»). Со стороны города в проект была передана больница (стоимость - около 100 млн руб.), а частный партнер вкладывался деньгами (41,2 млн руб.) и опытом.

В целом, пока успешных проектов ГЧП в здравоохранении не так много. Тем не менее, это направление сотрудничества имеет значительные перспективы. На это указывают следующие факторы:

• низкое качество государственной  медицины и неудовлетворенность  населения медицинским обслуживанием (по оценке Всемирной организации здравоохранения, в 2011 году Россия была на 130-м месте по показателю эффективности системы здравоохранения);

• рост уровня жизни населения и, соответственно, спроса на качественные услуги, в т.ч. в здравоохранении (с 2005 по 2010 гг. реальные доходы населения выросли в 1,5 раза);

• старение населения (с 2010 по 2020 г.г. ожидаемая продолжительность жизни вырастет на 4 года);

• отставание России от развитых стран по доле частной медицины (в Европе до 90% амбулаторных услуг  оказывается в частных клиниках, доля в России - 6,2%);

• развитие страховой  частной медицины (разрешение частным  клиникам участвовать в реализации программы ОМС);

• постепенное признание  ГЧП как инструмента развития.

Перспективы ГЧП в Московском регионе

Признанным лидером  среди регионов РФ по уровню развития ГЧП является Санкт-Петербург. Причина этого не столько проработанное региональное законодательство, сколько большой опыт реализации проектов ГЧП. Отдельного внимания заслуживает Западный скоростной диаметр – платная магистраль, проходящая с севера на юг через порт и центр города.

Отставание Москвы от Северной столицы в сфере развития ГЧП отражается в рейтинге «готовности» регионов к осуществлению подобных проектов (см. таблицу 2).

Таблица 2. Рейтинг регионов РФ (февраль 2013)