Особенности финансового контроля в Великобритании, Германии, Франции, США и Канаде

Административно-бюджетное управление помимо функций финансового контроля оценивает эффективность организационных и управленческих структур исполнительной власти, координирует деятельность министерств и ведомств, информирует Президента о работе государственных учреждений.

Органом, осуществляющим функции счетной палаты США, является Главное контрольное управление США.

Из истории. К середине XVIII в. между североамериканскими колониями и метрополией возникли противоречия, которые были завершены созданием нового государства - Соединенных Штатов Америки. В 1787 г. была принята Конституция, закрепившая образование государства с республиканской формой правления. Законодательная власть вручалась Конгрессу, которому также и принадлежала контрольная власть. При этом каждый штат создавал свой орган контроля за финансами, подчинявшийся губернатору. В начале XX в. в 1921 г. на основании Закона 1921 г. "О бюджете и финансовом контроле" Конгрессом США было создано Главное контрольное управление.

Во главе Главного контрольного управления США стоит Генеральный контролер, который назначается Президентом США на 15 лет. Процедура назначения предусматривает три этапа. Конгресс создает специальную комиссию, в состав которой на паритетных началах входят представители обеих партий и обеих палат. В нее входит также представитель Президента США. Комиссия подбирает несколько кандидатур. Второй этап заключается в отборе Президентом из числа представленных кандидатов наиболее подходящего. В результате третьего этапа выбор Президента утверждается Сенатом большинством голосов.

Генеральный контролер не может быть членом какой-либо партии. Во время исполнения должностных функций он не может заниматься политической деятельностью в любой форме. По окончании срока полномочий Генеральный контролер не может до конца жизни занимать какую-либо должность в государственном аппарате.

В состав Главного контрольного управления входят 7 крупных отделов, 4 из которых, так называемые "программные", имеют группы по отдельным направлениям (транспорт, сельское хозяйство, оборона и т.д.). Во главе каждого направления стоит генеральный специалист в данной области, которому подчиняется несколько старших ревизоров, а им - ревизоры. Наряду с отделами в состав Главного контрольного управления входят Служба генерального экономиста, Служба генерального советника и Служба специальных расследований.

Филиальная сеть Главного контрольного управления составляет 14 филиалов в крупных городах США, а также европейское отделение во Франкфурте-на-Майне и дальневосточное - в Гонолулу.

Полномочия. Закон "О бюджете и финансовом контроле" 1921 г. определил Главное контрольное управление в качестве органа Конгресса, обеспечивающего реализацию его контрольных полномочий. Управление является независимым органом, формируемым на внепартийной основе.

Являясь генеральным контрольным органом, подчиненным только Конгрессу США, Главное контрольное управление имеет право на проверку деятельности всех правительственных учреждений (кроме ЦРУ и ФБР), правительственных программ и контрактов, а через контракты - и тех частных корпораций и фирм, которые заключили эти контракты.

Главное контрольное управление имеет широкие полномочия. К ним, в частности, относятся:

- контроль и  оценка результатов правительственных  программ и мер, осуществляемых  на основе действующих законов. (Оценка проводится или по поручению  Конгресса, или по требованию  руководителя Главного контрольного  управления как по собственной инициативе, так и по запросу полномочного комитета палаты представителей Конгресса, Сената или общего комитета обеих палат.)

- поддержка комитетов, в том числе и общих комитетов  обеих палат;

- выработка позиции  по отношению к предполагаемым  законопроектам и целям, а также  разработка методов анализа информации, позволяющих измерять соответствие  поставленных целей и фактически  достигнутых результатов;

- разработка  рекомендаций в Конгрессе в  области методов и способов  контроля и оценки программ  и деятельности правительства.

В сферу полномочий Конгресса США входит утверждение бюджета и выделение ассигнований на все государственные акции, что позволяет обеспечить баланс между доходной и расходной частями бюджета, т.е. контролировать деятельность исполнительной власти.

 В 1974 г. был принят Закон о контроле над расходованием и накоплением бюджетных средств, в котором было дано определение всех форм президентского отказа от расходования средств. Также в этом Законе содержалось требование к Президенту уведомлять Парламент обо всех подобных случаях (в этом случае Президент должен обратиться к Конгрессу со специальным посланием, в котором разъясняются причины, повлекшие отказ от использования средств, либо приостановку расходования ассигнованных средств)

Кроме того, в 1974 г. также был принят Закон об усилении контроля Конгресса над государственным бюджетом, который устанавливал ограничения на совокупные доходы и расходы, а также разрешение на парламентское обсуждение очередности расходов. В соответствии с указанным Законом были созданы бюджетные комитеты в обеих палатах и учреждено Бюджетное управление Конгресса . В его штате около 250 человек. В задачи Бюджетного управления Конгресса входит подготовка ежегодных докладов по бюджету бюджетным комитетам палат. В начале каждого финансового года Бюджетное управление Конгресса представляет пятилетний прогноз поступлений налогов в бюджет и текущих расходов правительства. По требованию бюджетных и иных комитетов Конгресса Бюджетное управление осуществляет исследования и по другим вопросам бюджетной политики 5.

Помимо контрольных функций Главное контрольное управление ведет исследовательскую работу по оценке эффективности предлагаемых Президентом и принимаемых Конгрессом программ.

                                                                 Канада

Управление генерального аудитора - высший орган государственного финансового контроля в Канаде. Законодательную основу деятельности Управления генерального аудитора составляют Закон о генеральном аудиторе и Закон об управлении публичными финансами. В ряде случаев допускается принятие подзаконных актов (директив), регламентирующих отдельные аспекты деятельности Управления генерального аудитора и его взаимодействие с органами исполнительной власти и другими субъектами права6

Из истории. Первый независимый Генеральный аудитор Канады был назначен в 1878 г. До этого момента функции Генерального аудитора выполнялись государственным служащим - заместителем министра финансов Канады. Первоначально Генеральный аудитор являлся представителем одновременно законодательной и исполнительной власти.

В 1878 г. в законодательство Канады были внесены поправки, в соответствии с которыми Генеральный аудитор получил независимый от исполнительной власти статус и наделялся полномочиями по осуществлению финансового контроля от имени Парламента над расходами правительства.

В 1931 г. была принята попытка институализировать "внутренний" финансовый контроль посредством создания специального ведомства контролера Казначейства. В 1977 г. был принят Закон "О Генеральном аудиторе Канады", заложивший основы независимого "внешнего" государственного финансового контроля.

Порядок назначения и состав. Генеральным аудитором назначается квалифицированный аудитор сроком на 10 лет. После своего назначения, которое осуществляется генерал-губернатором, он становится должностным лицом Парламента.

Деятельность Управления генерального аудитора организует Руководящий совет, в состав которого входят один заместитель и 11 помощников генерального аудитора. Каждый из помощников генерального аудитора отвечает за конкретное направление аудиторской деятельности, которому соответствует одно из структурных подразделений Управления генерального аудитора.

В штате Управления Генерального аудитора состоят свыше 600 сотрудников, имеющих различные специальности: бухгалтеры, инженеры, адвокаты, экономисты, историки, социологи, специалисты в области информационных технологий.

Полномочия. Полномочия Управления Генерального аудитора заключаются в передаче Палате общин надлежащих данных аудита управления государственными финансами. Акт о Генеральном аудиторе гласит, что если средства затрачены на цели, отличные от тех, на которые они были отведены Парламентом, либо без учета экономичности или эффективности, либо если не были созданы удовлетворительные процедуры для измерения эффективности программы, Генеральный аудитор обязан доложить о таком факте Палате общин. Акт требует, чтобы Генеральный аудитор "привлекал внимание ко всему, что он считает важным и имеющим такой характер, что к этому необходимо привлечь внимание Палаты общин..."

Роль Управления генерального аудитора состоит в проведении аудита программ правительства и финансовой деятельности и отчета об этом перед Палатой общин. Управление генерального аудитора осуществляет следующие основные виды аудита: финансовый (позволяет ответить на следующий вопрос: правильно ли правительство ведет публичные счета и точна ли информация, содержащаяся в финансовых отчетах правительства?); специальный (под специальным аудитом понимаются аудиторские проверки в государственных корпорациях и на государственных предприятиях); управленческий (позволяет ответить на следующий вопрос: было ли исполнение той или иной правительственной программы нацелено на обеспечение экономии государственных ресурсов и эффективности государственных расходов, и были ли предприняты все необходимые меры для охраны окружающей среды).

Следует заметить, что в Канаде впервые начал применяться аудит эффективности. В соответствии с Законом "О Генеральном аудиторе Канады" в 2002 году Генеральным аудитором Канады была утверждена Методика аудита эффективности, которая "аудит эффективности" определяла как систематическую, целенаправленную, организованную, объективную экспертизу деятельности правительства. Согласно пункту 1.2 данного акта аудит эффективности включает изучение экономности, эффективности, рентабельности, экологического эффекта деятельности правительства; проведение процедур (мероприятий) оценки эффективности. Кроме того, методика аудита эффективности, действующая в Канаде, предусматривает порядок его планирования и проведения, а также содержит определения таких ключевых терминов, как экономность и эффективность расходования публичных средств.

В целом аудиторскими проверками, проводимыми Управлением Генерального аудитора, охвачено около 70 министерств и ведомств федерального правительства; около 40 государственных корпораций (в том числе такие корпорации, как Канадская телерадиовещательная корпорация и Королевский канадский монетный двор, а также корпорации, действующие в рамках разных министерств) и пр.

Кроме того, каждый год Правительство Канады обнародует сводный отчет об исполнении государственного бюджета, содержащий ежегодные финансовые отчеты федерального правительства. Этот отчет включает также консолидированные результаты финансовой деятельности министерств, агентств, государственных корпораций и специальных фондов. Управление генерального аудитора проверяет их и дает заключения, касающиеся достоверности и соответствия представленной в них информации.

Начиная с 1879 г. основным инструментом, с помощью которого обнародуются результаты проверок, является ежегодный доклад Генерального аудитора, который выносится на рассмотрение Палаты общин.

Помимо ежегодного доклада Генеральный аудитор имеет право в течение года представлять три доклада, которые могут включать результаты комплексных проверок федеральных министерств и ведомств и отдельных аспектов деятельности государственного механизма, имеющих межведомственный характер; аудиторских проверок, охватывающих все министерства и ведомства; дополнительных проверок, проводимых с целью анализа мер, принятых министерствами в порядке реагирования на результаты и выводы предыдущих проверок.

Отчеты Генерального аудитора, которые поступают в специально созданный для этих целей Комитет публичных счетов, формально являются лишь эмпирической базой, на основании которой Парламент принимает окончательное решение об эффективности деятельности исполнительной власти, реализации правительственных программ и т.д.

Круг обязанностей Генерального аудитора, касающихся вопросов охраны окружающей среды, расширился после учреждения поста Специального уполномоченного по охране окружающей среды и устойчивому развитию, который представляет в Палату общин от имени Генерального аудитора ежегодный доклад по всем аспектам охраны окружающей среды.

Каждый год работу Управления генерального аудитора проверяет независимый аудитор, назначаемый Казначейским Советом, который в Палату общин представляет доклад о результатах проверки. Так же, как и другие правительственные ведомства и учреждения, Управление генерального аудитора представляет в Парламент ежегодную смету расходов. Комиссия по вопросам государственной службы проверяет работу Управления генерального аудитора, связанную с приемом сотрудников на работу и присвоением им квалификационных разрядов. Институт бухгалтеров высшей квалификации Онтарио проверяет методы работы Управления генерального аудитора.

Кроме того, контроль за исполнением государственного бюджета осуществляется, прежде всего, самим Парламентом. С этой целью нижняя палата Парламента создала Комитет по государственным расходам. В отношении каждого финансового года Парламенту направляется специальный документ - "Государственные счета", который представляется Председателем Казначейского совета не позднее 31 декабря следующего после окончания финансового года.

Содержание документа определяется Председателем Казначейского совета и Министром финансов. При этом основная роль в составлении документа отводится главному распорядителю государственных средств. Вместе с тем законодательством предусматриваются такие обязательные позиции этого документа, как данные о финансовых сделках, имевших место в течение финансового года; доходы и расходы за тот же период времени; другие данные, свидетельствующие о финансовом положении Канады; непредвиденные обязательства финансового характера; заключение Генерального аудитора Канады и пр.7