Правовой режим экологически неблагоприятных территорий

Тем не менее, приходится констатировать, что до сих пор в России тематика экологически неблагополучных территорий в правовой науке и законодательстве занимает далеко не соответствующее ее значимости место.

Значительно увеличившийся объем законодательного и нормативного материала, так или иначе касающегося территорий экологического неблагополучия, специальное законодательство об этих территориях находится пока еще в стадии формирования. И пока оно еще не оформилось окончательно, попытаемся дать общую характеристику существующему законодательству, относящемуся к рассматриваемой области. Предварительно можно подразделить правовые акты на две группы: прямо относящиеся к теме исследования и те, в которых отражены некоторые ее аспекты.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» 2002 г. выделил этим территориям отдельную главу, впрочем, во многом отсылочного характера. Ст. 57 этого Закона устанавливает два вида таких территорий: зоны экологического бедствия и зоны чрезвычайной ситуации.

Тем не менее, следует отметить, что со времени принятия этого нового головного акта – Федерального закона «Об охране окружающей среды» практически не появилось ни одного значительного правового акта в его развитие, касающегося территорий экологического неблагополучия. Среди них можно отметить следующие: Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г., который устанавливает организационно-правовые нормы в области защиты граждан, земельного, водного, воздушного пространства в пределах РФ и ее части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Так, вслед за ним принимается Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21 июля 1997 г. и Федеральный закон «О безопасности гидротехнических сооружений» от 21 июля 1997 г. Оба закона направлены на предупреждение возможных аварий и обеспечение безопасности при эксплуатации этих объектов и являются звеньями общей системы законодательства о экологически неблагополучных территориях.

Особое место в законодательстве о экологически неблагополучных территориях занимает целый ряд правовых актов, касающихся радиационной безопасности. Это до сих пор одна из острейших проблем и одна из первых причин появления экологически неблагополучных территорий. Серия аварий на АЭС и других радиационно-опасных объектах стали основанием для разработки целого блока законодательных актов в этой области. К ним относятся: Закон РФ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» от 18 июня 1992 г., Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» от 21 ноября 1995 г., Федеральный закон «О радиационной безопасности населения» от 9 января 1996 г., Закон РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957г. на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» от 20 мая 1993г., Федеральный закон «О социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» от 19 августа 1995г.

Аналогичную нагрузку несут нормы указанного Закона, касающиеся проведения оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы; требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности10. Эти нормы носят (или, вернее, должны носить) упреждающий, предохранительный характер, раскрывающийся в подзаконных и технико-юридических актах, указанных, например, в постановлении Правительства РФ «Порядок разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов» от 3 августа 1992 г., в постановлении Правительства РФ «О порядке установления и пересмотра экологических и гигиенических нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допустимых уровней физических воздействий на атмосферный воздухи государственной регистрации вредных (загрязняющих) веществ и потенциально опасных веществ» от 2 марта 2000 г., в постановлении Правительства РФ «О сертификации безопасности промышленных и опытно-экспериментальных объектов предприятий и организаций оборонных отраслей промышленности, использующих экологически вредные и взрывоопасные технологии» и ряд других.

Важную роль в решении проблем экологически неблагополучных территорий, как выше сказано, призвана сыграть система экологических нормативов и, прежде всего, нормативы качества окружающей среды, нормативы предельно допустимого вредного воздействия на состояние окружающей среды, нормативы допустимого изъятия природных ресурсов.

Одна из серьезнейших проблем при обеспечении единого правового пространства – неисполнимость законодательства, его диспропорции в части прав и обязанностей. И в целом – отсутствие взаимосвязей (несоответствие, некомплементарность, «нестыковка») между правовыми статусами субъектов правоприменительной деятельности. Правам граждан не соответствуют обязанности органов власти и управления или эти обязанности не исполняются.

Масштаб безответственности в сфере природопользования и охраны природы дает одно из существенных оснований говорить о кризисе экологического права. До судебного разбирательства доходят только дела, получившие широкий общественный резонанс либо на которые обратили внимание руководители государства. Но так, к сожалению, бывает не всегда. Требования экологических организаций и пострадавшего от той или иной критической экологической ситуации населения наталкиваются на вялую реакцию контрольно-надзорных и правоприменительных органов, на отсутствие решительных действий прокурорского звена и безответственность самих предприятий – источников загрязнения.

Другим существенным признаком кризиса, касающегося более конкретной области экологического права, является тот факт, что в целом экологическое законодательство по рассматриваемым вопросам не носит опережающий характер. Появление тех или иных законодательных или нормативных актов – это результат уже совершившейся критической экологической ситуации (которую можно было бы предугадать и спрогнозировать), вдогонку которой экстренно принимается правовой акт. Иными словами, продуманной перспективной правовой политики в целом и, в частности, по вопросам экологически неблагополучных территорий, а тем более опосредованной в правовых актах пока не существует. Все решается с ходу, по мере появления проблемы, да и то – не сразу. Хотя многие факторы, влияющие на появление таких территорий, известны, достаточно изучены и могли бы стать научно-прикладной базой для создания эффективной правовой основы развития соответствующего законодательного или нормативного блока11.

Позитивные сдвиги в этом направлении должны помочь не только улучшению качества окружающей среды, но и уменьшению расходов на реабилитацию рассматриваемых территорий.

2.2 Правовое регулирование экологически неблагополучных территорий

Под правовым режимом экологически неблагополучной территории понимается совокупность правил об объявлении, обеспечении функционирования таких территорий и снятии их особого статуса12.

Законодательство предусматривает ряд видов зон с неблагоприятной окружающей средой. Порядок их выделения, объявления об этом разный.

Порядок объявления зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия определен Законом «Об охране окружающей природной среды». В соответствии со ст. 58 и 59 они объявляются постановлениями представительного органа власти либо указами Президента РФ по представлению специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды на основании заключения государственной экологической экспертизы.

Таким образом, в соответствии с названными нормативными актами экологически неблагополучные территории могут быть признаны таковыми лишь на уровне Российской Федерации. Думается, что, принимая решение об объявлении экологически неблагополучных территорий на национальном уровне, законодатель исходил, прежде всего, из того, что финансирование мероприятий, связанных с восстановлением благоприятного состояния природы, будет осуществляться, в том числе за счет средств федерального бюджета. Но это вовсе не означает, что субъекты Федерации не могут сами принять решение об объявлении соответствующих зон.

Что же касается зон чрезвычайных ситуаций, предусматриваемых Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», то в отношении таких зон вовсе не требуется принятие решения об объявлении территории зоной чрезвычайной ситуации. Это презюмируется, если имела место катастрофа природного или техногенного характера. Главным тут является вопрос об определении границ зоны чрезвычайной ситуации. Границы таких зон определяются назначенными в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ руководителями работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций на основе классификации чрезвычайных ситуаций, установленной Правительством РФ, и по согласованию с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, на территориях которых сложились чрезвычайные ситуации13.

Аналогичный принцип существует в отношении зон радиоактивного загрязнения. На территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, по факту и с учетом дозы облучения населения или плотности радиоактивного загрязнения почвы устанавливается соответствующий вид зоны. Границы этих зон и перечень населенных пунктов, находящихся в них, определяются Правительством РФ в зависимости от изменения радиационной обстановки и с учетом других факторов. Они же (границы и перечень населенных пунктов) пересматриваются Правительством РФ не реже чем один раз в пять лет.

Цель и основная задача деятельности, связанной с чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, регулируемой Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», – ликвидация таких ситуаций. Ликвидация чрезвычайных ситуаций включает аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов.

Ликвидация чрезвычайных ситуаций осуществляется силами и средствами организаций, органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов РФ, на территориях которых сложилась чрезвычайная ситуация. При недостаточности вышеуказанных сил и средств в установленном законодательством порядке привлекаются силы и средства федеральных органов исполнительной власти.

Для ликвидации чрезвычайных ситуаций названным Законом предусматривается создание и использование резервов финансовых и материальных ресурсов14. Такие резервы создаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, а также органами местного самоуправления заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций.

Почти аналогичен режим зон чрезвычайной экологической ситуации. Здесь предусматривается прекращение деятельности, отрицательно влияющей на окружающую среду, приостанавливается работа предприятий, цехов, агрегатов, оборудования, оказывающих неблагоприятное влияние на здоровье человека и окружающую среду, ограничиваются отдельные виды природопользования, проводятся оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов.

Тот факт, что в России до сих пор на федеральном уровне не было принято ни одного решения об объявлении экологически неблагополучной территории, может быть объяснен дефектами правовой нормы, а именно нечеткостью, размытостью критериев отнесения таких территорий к зонам экологического бедствия или чрезвычайной экологической ситуации. Хотя субъектами РФ разрабатывались соответствующие проекты (по Братску, например), а Минприроды РФ проводилась по ним государственная экологическая экспертиза, ни одно решение так и не было принято.

Вместо официального признания и объявления экологически неблагополучных территорий Правительство РФ пошло по пути принятия специальных постановлений, предусматривающих меры по улучшению социально-экологической обстановки в отдельных регионах.

Элементом правового режима экологически неблагополучной территории является также снятие особого статуса такой территории. В Законе «Об охране окружающей природной среды» об этом ничего не говорится. Вопрос урегулирован Временным порядком объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации. Решение о снятии такого статуса принимается по результатам государственной экологической экспертизы по истечении срока, который был установлен Правительством РФ при подготовке решения об объявлении зоны. Госкомэкология РФ подготавливает и вносит в Правительство РФ проект Указа Президента РФ «О снятии с территории статуса зоны чрезвычайной экологической ситуации». После рассмотрения и одобрения материалов государственной экологической экспертизы Правительство РФ представляет Президенту РФ этот проект для принятия соответствующего решения15.

Заключение

Целью данной контрольной работы являлось изучение правового режима экологически неблагоприятных территорий и их анализ, а также исследование правовых мер предупреждения экологически неблагоприятных территорий.

Сейчас многие критикуют экологическое законодательство – и юристы, и экологи, и даже представители высших органов. Да, оно не в полной мере совершенно. И причины здесь разные. Так, явно ощущается слабое привлечение к законодательной работе специалистов – профессионалов, в частности, ученых – экологов, юристов, специализирующихся по экологической проблематике. (Кстати, в 90-х годах такая практика была во многом успешной). Отсюда – много юридических неточностей, повторов и просто ошибок.