Правовые акты управления

Основная часть

1 Правовые акты управления

В теории административного  права институт правового акта управления (административного акта) является одним из центральных, ибо в его  рамках осуществляются все важнейшие  функции государственного управления (или публичного управления вообще). Решения и действия соответствующих органов и должностных лиц оформляются, как правило, в виде правовых актов, которые могут носить нормативный или ненормативный характер.

Правовые акты управления составляют важнейшую правовую форму реализации управленческих действий по достижению целей и решению задач публичного управления. Акты управления издаются органами исполнительной власти, однако они также принимаются и государственными органами, относящимися к другим ветвям государственной власти, - органами законодательной и судебной властей.

Правовая форма государственного управления - это юридически оформленное  деяние органа исполнительной власти (иного властного субъекта), его  представителя (должностного лица), осуществленное в рамках компетенции и влекущее юридические последствия, т.е. обладающее свойствами юридического факта.

Сегодня, в административном праве, правовые акты управления (административные акты) являются основным инструментом для осуществления всех важнейших  функций государственного управления. Они составляют важнейшую правовую форму реализации управленческих действий по достижению целей и решению задач публичного управления.

Решения и действия соответствующих  органов и должностных лиц  оформляются, как правило, в виде правовых актов, которые могут носить нормативный или ненормативный характер. Акты управления издаются органами исполнительной власти, однако они также принимаются и государственными органами, только относящимися к другим ветвям государственной власти (законодательной и судебной).

В настоящее время, порядок издания  правовых актов управления установлен в законодательных и иных нормативных  актах. Так, в Конституции РФ определено, что Правительство РФ издает постановления  и распоряжения, а в ст. 7 ФЗ «Об  общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам местного значения принимают муниципальные правовые акты. При этом в главе 7 данного Федерального закона, установлена система  муниципальных правовых актов, порядок их подготовки, вступления в силу, отмены и приостановления их действия. Таким образом, правовые акты управления являются наиболее распространенной юридической (административно-правовой) формой реализации задач, целей и функций исполнительной власти, публичного управления (государственного управления и местного самоуправления).

Административный акт (правовой акт  управления) - правовой акт, регулирующий управленческие отношения или разрешающий конкретное управленческое дело (спор), устанавливающий новый правовой статус субъектов права, обладающий государственно-властным характером, издаваемый субъектами публичного управления в одностороннем административном порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами в соответствии с установленной процедурой (в рамках управленческого процесса) в целях достижения целей управления, решения его задач и осуществления управленческих функций. 

Правовому акту управления (административному акту) присущи следующие характерные признаки:

1. Представляет собой управленческое  решение, подготовленное и принятое (утвержденное) по установленным  правилам управленческого процесса, для решения конкретных задач  управления и реализации управленческих функций.

2. Издается уполномоченным субъектом  публичного управления (органом  государственного управления, органом  местного самоуправления, должностными  лицами) в пределах предоставленной  им компетенции. 

3. Принимается в одностороннем  порядке, т. е. специальным органом публичного управления или должностным лицом, которые также контролируют его исполнение.

4. Является юридически властным  волеизъявлением органа публичного  управления, в котором проявляются  его государственно-властные полномочия (т.е. юридическом документе, который служит формой данного волеизъявления).

5. Определяет обязательные правила  поведения, нормы права в сфере  публичного управления либо регламентирует  конкретные (единичные) управленческие  отношения. Он содержит в себе  обязательное юридически властное предписание, подлежит обязательному исполнению.

6. Определяет границы должного  поведения субъектов в сфере  государственного управления.

7. Законность (правомерность или  подзаконность) правового акта  управления. Например, он может быть  издан полномочным субъектом исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и т.п.

8. Представляет собой разновидность  юридически значимых документов, используемых в процессе деятельности органов управления (должностных лиц) и представляющих собой справки, заключения, докладные записки, протоколы, акты ревизий, инвентаризаций, проверок и т. д.

9. Имеет специальную форму и  порядок принятия (утверждения). Обычно  он издается в письменной форме с соблюдением официально установленных процедур, предусматривающих порядок подготовки, согласования, обсуждения, экспертизы проекта акта управления, его утверждения, регистрации и опубликования.

В результате рассмотрения правовых актов управления, можно будет выделить следующие аспекты их юридического значения, которые:

а) устанавливают, изменяют или отменяют нормы права (другие акты управления);

б) возлагают конкретные обязанности  на субъекты управления или наделяют их определенными правами;

в) выступают в качестве юридических  фактов, т. е. оснований для возникновения, изменения или прекращения правоотношений в сфере управления;

г) являются доказательством для  суда, основанием для возбуждения  судебного дела.

Важнейшими нормативными правовыми актами РФ, устанавливающими порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов органами публичного управления, являются:

1) Конституция РФ;

2) Федеральный конституционный  закон от 17 декабря 1997 г. «О  Правительстве Российской Федерации»; Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

3) Регламент Правительства РФ, утвержденный  постановлением Правительства РФ  от 1 июня 2004 г. № 260;

4) Указ Президента РФ от 23 мая  1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»;

5) Типовой регламент внутренней  организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452;

6) Типовой регламент взаимодействия  федеральных органов исполнительной  власти, утвержденный постановлением  Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30;

7) Правила подготовки нормативных  правовых актов федеральных органов  исполнительной власти и их  государственной регистрации, утвержденные  постановлением Правительства РФ  от 13 августа 1997 г. № 1009 соответствующие  нормативные правовые акты, принимаемые  органами государственной власти в субъектах Российской Федерации.

Правовые акты управления многочисленны  и разнообразны. Их особенности наиболее очевидны при классификации.

Классификация правовых актов управления имеет важнейшее значение не только для содержательного познания сущности института правового акта управления, но и для практического применения административных актов, для их поиска и эффективной работы с ними.

Деление актов на виды возможно по различным основаниям. В научной  литературе наиболее распространенной является классификация по следующим критериям:

по юридическим свойствам;

по органам, их издающим;

по времени действия;

по порядку издания;

по кругу субъектов, на которые  распространяется.

Если рассмотреть существующую классификацию более подробно, то можно увидеть насколько она обширна. И это не странно, так как такое разнообразие классифицирующих признаков говорит о том, насколько большую область административного права занимают данные правовые акты. Рассмотрим некоторые элементы классификаций более подробно, так правовые акты управления можно квалифицировать на виды по различным признакам:

1. По наименованию: на указы,  распоряжения Президента; постановления  Правительства; приказы, инструкции, постановления федеральных органов  исполнительной власти; постановления руководителей органов исполнительной власти субъектов РФ; а в ряде случаев – акты органов местного самоуправления (в случае делегирования им соответствующих государственно-властных полномочий).

2. По способу охраны: на акты, охраняемые мерами дисциплинарной либо административной ответственности. Дисциплинарная ответственность возможна только в порядке подчиненности по службе. Административная ответственность наступает за нарушение общеобязательных для всех граждан, организаций правил поведения в сфере государственного управления (правовые акты управления с административной санкцией).

3. По масштабности (кругу лиц,  на которых они распространяются): на акты общего значения; межведомственные; ведомственные; внутриведомственные.

4. По способу принятия: на принимаемые коллегиально (простым либо квалифицированным большинством) и единоначальные.

5. По субъектам, их принявшим:  на акты органов исполнительной  власти; акты субъектов власти, не  находящихся в аппарате управления (некоторые акты судей, прокуроров и т. д.); акты общественных объединений, которым делегированы государственно-властные полномочия.

6. В зависимости от даты начала  действия акта их можно разделить  на акты, которые вступают в  силу: а) немедленно, т. е. с момента  их подписания; б) с даты, указанной в самом акте; в) в срок, указанный в другом административном акте; г) с момента государственной регистрации и опубликования в нормативно установленном порядке.

7. В зависимости от действия  во времени (срока действия) акты  управления могут быть: а) бессрочные, т. е. когда срок действия актов точно не установлен, их можно применять в течение неограниченного срока; они действуют до того момента, пока не будут в законном порядке отменены; б) срочные, т. е. акты, в которых установлен срок их действия.

8. По форме выражения: на письменные, устные и выраженные в форме  конклюдентных действий.

9. В зависимости от степени  соответствия законам (соблюдение  требований принципа законности), юридической значимости и действительности  административные акты можно разделить на:

а) правомерные, или законные (правильные, социально значимые, необходимые, обоснованные, приносящие обществу, государству и  гражданам социальную пользу), акты управления - это административные акты, отвечающие всем требованиям, которые предъявляются к ним, с тем чтобы обеспечить их законность, обоснованность, целесообразность и эффективность;

б) оспоримые акты управления —  акты спорного характера, или неправомерные (незаконные).

в) ничтожные административные акты (противоправные; недействующие) — это акты, которые недействительны и незаконны с момента их издания или принятия, ибо абсурдность, неприемлемость и несоответствие публичным интересам, отсутствие юридической обработки акта настолько очевидны, что не требуют юридической квалификации и специального доказывания этого факта.

Конечно, правовые акты управления можно  классифицировать и еще по большому количеству признаков, но наиболее значимая их классификация производится по юридическим  свойствам (по юридическому содержанию). По этому признаку правовые акты управления делятся на нормативные, индивидуальные и смешанные.

Нормативные административные акты — это акты подзаконного административного  нормотворчества. Они содержат нормы  права и конкретизируют нормы  законодательных актов, предусматривают механизм их реализации, определяют типовые правила поведения в сфере публичного управления (например, правила проведения контрольно-надзорных мероприятий;

Индивидуальные правовые акты управления в отличие от нормативных носят  четко выраженный правоисполнительный (правоприменительный) характер (их иногда называют правоприменительными актами управления). Они не содержат норм права, устанавливающих общеобязательные правила поведения для неограниченного круга лиц. Под правовым актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц .

В свою очередь в смешанных актах  могут содержаться как нормативное  предписание, так и индивидуальное, адресованное конкретному субъекту управленческой деятельности распоряжение (в связи с допущенным, например, им нарушением) или решение по конкретному управленческому делу (спору).