Совершенствование государственного финансового контроля, организация и осуществление внешней проверки отчета об исполнении бюджета

Совершенствование государственного финансового контроля, организация и осуществление  внешней проверки отчета об исполнении бюджета.

Шерегов Сергей Александрович,

Заместитель председателя Ассоциации контрольно-счетных  органов РФ, Председатель Счетной  палаты Тюменской области, к.э.н.

Главная задача контрольно-счетных органов - обеспечить органы законодательной (представительной) власти и общество независимой и полной информацией о состоянии государственных финансов, подтвердить достоверность отчетов, предоставляемых должностными лицами.

Контрольно-счетные органы появились в России не по чьей-либо прихоти, а в связи с происходящими  процессами демократизации общества и  государственного управления. Они призваны наиболее полно отвечать потребностям налогоплательщиков и общества в контроле за тем, как власти всех уровней распоряжаются государственными (общественными) финансами и имуществом. Смысл деятельности контрольно–счетных органов не в противостоянии органам исполнительной власти, а в необходимости вести конструктивный рабочий диалог с ними, цель которого – выявление проблем, требующих безотлагательного, совместного решения, и определение наиболее эффективных и рациональных путей их преодоления. Необходимо, чтобы во всех субъектах Федерации взаимоотношения между контрольно–счетными органами и органами исполнительной власти, другими контрольными органами строились на конструктивной, деловой основе. Во всех случаях, когда действия исполнительной власти не противоречат региональным интересам, контрольно–счетные органы – первые помощники исполнительной власти, их деятельность способствует укреплению доверия общества к власти, что сегодня видно на примере Тюменской области и о чем я говорил уже неоднократно.

Создание  единой системы государственного финансового  контроля невозможно и без организации эффективного взаимодействия органов государственного контроля между собой, а также с правоохранительными органами и органами государственной власти. Для государства не только бессмысленно, но и накладно, когда различные органы государственного финансового контроля не координируют свою работу, а дублируют ее. Координация работы, обмен результатами проведенных контрольных мероприятий позволит, не увеличивая затрат, расширить сферу деятельности, повысить эффективность контроля. Счетная палата Тюменской области плодотворно взаимодействует с органами исполнительной, законодательной власти, правоохранительными, контролирующими и др. органами. Взаимоотношения Счетной палаты Тюменской области с правоохранительными и другими контролирующими органами строятся на основе соглашений. На сегодняшний день нами заключены соглашения о сотрудничестве с региональными и муниципальными контрольно-счетными органами, с Управлением Федеральной службы безопасности, областной прокуратурой, Главным Управлением внутренних дел и др. В стадии подготовки находится соглашение о сотрудничестве Счетной палаты с администрацией области ( надо отметить, что готовится оно по инициативе администрации Тюменской области. В Тюменской области Счетная палата достаточно востребована, как со стороны законодательной и исполнительной власти, так и со стороны правоохранительных органов. Это большая заслуга Губернатора Тюменской области С.С. Собянина. При его активной поддержке была создана действенная система государственного финансового контроля на уровне субъекта РФ. Губернатор Тюменской области, Тюменская областная Дума, областная прокуратура, Главное Управление внутренних дел и, конечно же, Счетная палата Тюменской области действуют сообща и добиваются ощутимых результатов. Администрацией области тщательно изучаются все материалы проверок Счетной палаты, принимаются действенные меры по устранению нарушений, установленных в ходе проверок, по возврату в областной бюджет средств, использованных незаконно или не по целевому назначению. По инициативе Губернатора сегодня в Тюменской области идет реорганизация контрольно-ревизионных органов с учетом анализа их деятельности.

Депутаты Тюменской областной  Думы вместе с органами исполнительной власти постоянно ведут работу по совершенствованию Закона «О Счетной палате Тюменской области». При поддержке и понимании депутатского корпуса Счетная палата Тюменской области первой из региональных контрольно-счетных органов добилась

• права законодательной инициативы;
• при выявлении нецелевого использования предприятиями и организациями средств областного бюджета права обращения в судебные органы с исками.

Сегодня Тюменская областная  Дума по результатам проверок Счетной  палаты:

• выступает инициатором направления материалов в прокуратуру области для принятия мер прокурорского реагирования,
• обращается к Губернатору с рекомендациями по устранению выявленных нарушений,
• рассматривает все предложения Счетной палаты Тюменской области по совершенствованию бюджетного законодательства и развитию бюджетно-финансовой системы области.

Совместно с администрацией Тюменской области Тюменская  областная Дума во главе с ее председателем  Корепановым С.Е. принимает меры по улучшению материального обеспечения  областной Счетной палаты.  

Большое внимание государственному финансовому контролю уделяет и Полномочный представитель Президента в Уральском федеральном округе Латышев П.М. Регулярно проводятся совещания контрольных органов субъектов Федерации Уральского федерального округа, заслушиваются отчеты контролеров, вносятся предложения в план работы Уральского отделения Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации. Доклады Счетной палаты Тюменской области по материалам проверок заслушиваются на Координационном совете силовых структур Тюменской области и Уральского федерального округа. Считаю, что подобную практику необходимо вводить и на муниципальном уровне.

К сожалению, финансовый контроль на муниципальном уровне до последнего времени мало кого по-настоящему интересовал и был пущен, по сути дела, на самотек. На сегодняшний день более 12 тысяч муниципальных образований имеют собственный бюджет и только в 69 из них созданы контрольно-счетные органы. Счетная палата РФ и Ассоциация контрольно-счетных органов России оказывали всемерную помощь в создании Союза муниципальных контрольно-счетных органов, который стал ныне полноправным членом Ассоциации контрольно-счетных органов РФ. Сделано многое, но проблем еще достаточно. Прежде всего, это несовершенство и противоречивость нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность контрольно-счетных органов. За последние годы мы продвинулись в этом направлении, но незначительно. До сих пор нет узаконенной концепции единой системы государственного финансового контроля, в которой должны быть четко определены функции органов внешнего и внутреннего контроля. На 4 конференции Ассоциации контрольно-счетных органов РФ, состоявшейся в декабре 2002 года в г. Москва, была принята Декларация принципов деятельности контрольно-счетных органов РФ. П. 1.1 Декларации гласит: «Внешний государственный и муниципальный финансовый контроль является неотъемлемым элементом демократического правового общества, поскольку обеспечивает предоставление обществу объективной информации об использовании государственных и муниципальных финансовых ресурсов и ответственность органов власти за законность и эффективность финансового управления».

В связи с активизацией деятельности контрольно-счетных органов за использованием бюджетных средств (этот факт никто  не будет отрицать) необходимо постоянное совершенствование на основе накопленного опыта законодательства о контрольно-счетных органах.

Сегодня одной  из ключевых проблем остается проблема подготовки кадров контрольно-счетных  органов, повышения их квалификации. Действующая нормативно-правовая база подвергается постоянному изменению. Поэтому необходимо регулярное участие сотрудников контрольно-счетных органов, особенно аудиторского и инспекторского состава, в различных учебных мероприятиях, даже в условиях напряженного графика работы. Финансовый аудит бюджета и аудит эффективности – в период перехода к управлению знаниями - специфическая форма аудита, которая не преподается сегодня в учебных заведениях. Практика требует от специалистов комплексных знаний бухгалтерского учета в хозяйственных и бюджетных организациях; учета по исполнению бюджета; основ планирования бюджета; основ законодательства, регулирующего бюджетные, финансовые и имущественные отношения; особенностей хозяйственной деятельности в различных отраслях промышленности (например, сегодня значительные средства бюджета направляются в строительный комплекс) и т.д., что в целом сегодня не преподается в рамках ни одной учебной программы. Поэтому существует необходимость в организации обучения работников контрольно-счетных органов по специальным программам, отличным от стандартных, проведении конференций, семинаров, «круглых столов» по обмену опытом. Счетная палата РФ постоянно находится в поиске и сегодня уже создан Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты РФ (руководитель Шахрай С.М.) и мы должны взаимодействовать с ним и оказывать ему постоянную помощь.

Наиболее слабым звеном в организации  внешних проверок отчетов об исполнении бюджета является недостаточная  нормативно-правовая база: до настоящего времени остро ощущается несовершенство законодательства по вопросам организации внешней проверки отчета об исполнении бюджета субъекта Федерации, а тем более бюджета муниципального образования. Отсутствуют стандарты на проведение внешнего контроля исполнения бюджета, несмотря на то, что законодательные и исполнительные органы немало делают в этом направлении.

Статьей 157 Бюджетного кодекса  предусмотрено осуществление органами государственного, муниципального финансового  контроля, созданными соответственно законодательными (представительными) органами РФ, субъектов РФ, местного самоуправления, контроля за исполнением соответствующих бюджетов, экспертизы проектов бюджетов. А в соответствии со ст. 272 Бюджетного кодекса до начала рассмотрения отчета об исполнении бюджета представительным органом проводится внешняя проверка указанного отчета (ч. 3), которая осуществляется соответствующими контрольными органами (ч. 4), а представительный орган принимает решение по отчету об исполнении бюджета после получения результатов проверки (ч. 5). Больше о внешней проверке отчета об исполнении бюджета, в том числе бюджета муниципального образования, в Бюджетном кодексе ничего не сказано.

Для реализации многих положений  Бюджетного кодекса очевидна необходимость  принятия ряда нормативно-правовых актов. Видимо, все остальные вопросы, а именно:

• периодичность осуществления внешней проверки;
• способ ее осуществления - выборочная или сплошная;
• в каком виде должны быть представлены результаты внешней проверки, осуществленной соответствующими контрольными органами (какую информацию должен содержать отчет контрольного органа по результатам внешней проверки отчета об исполнении бюджета);
• и т.д., - нерешенных вопросов очень много - в соответствии со ст. 73 Конституции РФ должны быть урегулированы законодательством субъектов РФ и нормативно-правовыми актами представительных органов местного самоуправления.

Целью проверок исполнения бюджетов является установление достоверности  и соответствия исполнения бюджета:

          -       утвержденным  показателям бюджета на завершенный финансовый год;

          -       поквартальным распределениям доходов  и расходов бюджета;

          -    положениям нормативных правовых  актов по бюджетному процессу, в том числе Бюджетному кодексу,  Законам (положениям) о бюджетном  процессе, решениям законодательных (представительных) органов власти, постановлениям и распоряжениям органов исполнительной власти, касающимся бюджета на контролируемый период.

С созданием системы  казначейского исполнения бюджета  появилась возможность осуществлять ежедневный контроль за движением финансовых потоков. Сегодня основной задачей проверок является не только выявление нецелевого использования бюджетных средств, но и:

• выявление, предупреждение, анализ и прогнозирование развития процессов, влекущих отклонение фактических данных исполнения бюджета от установленных законом;
• выявление резервов для увеличения поступления доходов бюджета;
• предотвращение незаконных операций с бюджетными средствами;
• пресечение нецелевого использования средств бюджета.

Огромное значение имеет экспертно-аналитическая деятельность контрольно-счетных органов. В результате проведения контрольно-ревизионных мероприятий контрольно-счетные органы приобретают богатый опыт применения бюджетного законодательства на практике. На основании этого опыта контрольно-счетные органы в состоянии давать ценные рекомендации не только представительным (это право законодательно закреплено за контрольно-счетными органами во многих субъектах Федерации и муниципальных образованиях), но и исполнительным органам государственной власти. Этот факт признается и  отечественными, и зарубежными специалистами. В частности об этом много говорилось на V Конгрессе ЕВРОСАИ, состоявшемся в г. Москва 27-31 мая 2002 года; Всероссийской научно-практической конференции, прошедшей в ноябре 2002 года в г. Тюмени. Нам самим не стоит недооценивать экспертно-аналитическую деятельность контрольно-счетных органов.

Слишком часто в основу управленческих решений вкладывается не требования закона о бюджете, а так называемая «экономическая целесообразность». Контроль за исполнением бюджета в строгом соответствии с действующим законодательством предусматривает:

• сравнение данных отчета об исполнении бюджета с утвержденными показателями бюджета;
• анализ исполнения доходной части бюджета по основным источникам (налоговым и неналоговым доходам), в том числе эффективности использования государственной (муниципальной) собственности как органами власти, так и государственными (муниципальными) предприятиями (учреждениями);
• анализ исполнения расходной части бюджета  по разделам и подразделам функциональной классификации, постатейный анализ расходов. Здесь зачастую возникает множество вопросов, так как не всегда детально расшифровываются те или иные расходы, предусмотренные бюджетом;
• анализ исполнения защищенных статей бюджета;
• анализ показателей и причин возникновения  кредиторской и дебиторской задолженностей получателей бюджетных средств;
• анализ эффективности использования источников для покрытия кассовых разрывов бюджета (проверки показывают, что кредитные ресурсы для покрытия кассовых разрывов бюджета привлекаются под более высокую процентную ставку, чем осуществляется предоставление бюджетных кредитов предприятиям и организациям, в результате чего бюджет несет убытки);
• анализ реализации инвестиционных, целевых программ, программ развития регионов, предусмотренных к финансированию из средств соответствующего бюджета;
• анализ предоставленных за счет средств муниципальных бюджетов гарантий, с точки зрения их целесообразности и эффективности проектов, под которые предоставлены  гарантии;
• анализ эффективности использования доходов, полученных бюджетными учреждениями от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности;
• анализ межбюджетных отношений. Социальные обязательства государства сейчас в три раза превышают бюджет страны и постоянно передаются регионам, что неизбежно усиливает напряжение в межбюджетных отношениях. Решая вопрос о децентрализации государственных расходов и передавая существенную долю государственных полномочий на муниципальный уровень, следует одновременно позаботиться о передаче муниципальным образованиям необходимых и достаточных налоговых полномочий и доходов. При этом нельзя не учитывать, что дефицитность бюджетов на муниципальном уровне часто выражается в острейшей нехватке средств на выплату заработной платы работникам бюджетной сферы (врачам, учителям и т.д.), на поддержание коммунального хозяйства на должном уровне.