Система межбюджетных отношений

Принцип равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ раскрывается в статье 132 действующей редакции Бюджетного кодекса РФ и по существу является одним из моментов третьего принципа.

 

 

Проблемы бюджетного федерализма в Российской Федерации

Сложившаяся в России система межбюджетных отношений, несмотря на проведенные в 1990-х годах реформы, не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма.

По уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. Основная часть расходов региональных и местных бюджетов, включая заработную плату в бюджетной сфере, а также финансирование сети бюджетных учреждений регламентируется централизованно установленными нормами. Более 80 процентов налоговых доходов этих бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов.

Установленные федеральным законодательством крайне ограниченные налогово-бюджетные полномочия органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления позволяют перекладывать политическую и финансовую ответственность за сбалансирование территориальных бюджетов и состояние социальной сферы на федеральный центр.

Бюджеты субъектов РФ и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования (так называемые нефинансируемые федеральные мандаты). Требования Бюджетного кодекса по возмещению дополнительных расходов территориальных бюджетов не выполняются, широкое распространение получили судебные иски к органам власти субъектов и местного самоуправления с последующим списанием средств с бюджетных счетов по исполнительным листам.

В результате органы власти субъектов РФ и особенно местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику выборочного или частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в том числе за счет заимствований) безнадежную задолженность. В таких условиях полностью отсутствуют стимулы к проведению ответственной бюджетной политики, повышению прозрачности и объективности бюджетной отчетности, качества бюджетных услуг, эффективному управлению расходами, разработке и реализации программ реформирования бюджетной сферы, привлечению инвестиций в общественную инфраструктуру.

Недостатки системы межбюджетных отношений являются одной из причин низких темпов жилищно-коммунальной реформы. Муниципальные образования, от которых в основном зависит ее проведение, не заинтересованы в переходе к новой системе оплаты жилищно-коммунальных услуг, поскольку сокращение бюджетных расходов с высокой вероятностью будет изъято в вышестоящие бюджеты, тогда как возможный на первом этапе рост социальной напряженности в основном ляжет на плечи органов власти местного самоуправления. Крайне негативный фон для проведения реформы ЖКХ создают «нефинансируемые федеральные мандаты», прежде всего, многочисленные льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг.

Другой проблемой бюджетного федерализма в РФ на современном этапе являются часто встречающиеся на практике нарушения принципа равенства бюджетных прав субъектов РФ, а также муниципальных образований. Это и подписание различных двусторонних соглашений по вопросам межбюджетных отношений, и применение для отдельных субъектов РФ и муниципальных образований особого порядка формирования доходов, финансирования на их территории расходов из вышестоящих бюджетов и предоставление финансовой помощи. Несмотря на тенденцию к формализации распределения финансовой помощи, значительная ее часть по-прежнему перечисляется в бюджеты РФ и местные бюджеты без четко установленных критериев и процедур, что приводит к ослаблению финансовой дисциплины и снижению прозрачности межбюджетных отношений.

Серьезным препятствием на пути развития бюджетной системы стала также неопределенность бюджетного статуса муниципальных образований и существующая система административно-территориального деления субъектов Российской Федерации.

До 1995 года существовало 3 уровня административно-территориального деления и, соответственно, 3 уровня бюджетной системы субъектов РФ: 1) региональный (субъектов РФ); 2) районов и городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения; 3) городов районного значения, поселков, сельских администраций, районов в городах.

Принятый в 1995 году Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» допускает различные трактовки функций и предметов ведения местного самоуправления, не содержит четких критериев их отделения от государственных функций и не устанавливает четкого разграничения полномочий, в том числе налогово-бюджетных, между муниципальными образованиями разных типов и территориальных уровней.

В результате в большинстве субъектов Российской Федерации муниципальные образования и местные бюджеты были сформированы на уровне бывших городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения и административных районов. Территориальные единицы более низкого уровня (бывшие города районного значения, поселки, сельсоветы), ранее имевшие свои бюджеты, были переведены на сметное финансирование. В отдельных субъектах РФ муниципальные образования и местные бюджеты были созданы лишь на уровне городов, поселков и сельских администраций, а в ряде субъектов формально появились 2 уровня муниципальных образований, но реально бюджетный процесс осуществляется только на уровне районов.

Таким образом, фактически в Российской Федерации на местном уровне по-прежнему существуют 2 административных уровня, на которых осуществляется управление общественными финансами. Однако Бюджетный и Налоговый кодексы регулируют только один уровень местных бюджетов (налогов) и налогово-бюджетных полномочий, не разделяя муниципальные образования на территориальные и поселенческие. Это влечет за собой целый ряд существенных недостатков, которые блокируют развитие и бюджетной системы, и местного самоуправления.

Для устранения названных недостатков межбюджетных отношений Правительством РФ была утверждена Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. В качестве ее основных задач были названы следующие:

1) упорядочение бюджетного  устройства субъектов РФ (законодательное  закрепление особенностей организации  местного самоуправления в муниципальных  образованиях разных типов, установление  общих принципов и порядка  наделения их бюджетными полномочиями);

2) четкое разграничение  расходных полномочий и сокращение  «нефинансируемых мандатов»;

3) четкое и стабильное  разграничение налоговых полномочий  за бюджетами разных уровней, повышение роли собственных доходов  региональных и местных бюджетов, законодательное закрепление налогов  за региональными и местными  бюджетами на постоянной основе;

4) формирование и развитие  объективных и прозрачных механизмов  финансовой поддержки региональных  и местных бюджетов, четкое закрепление  в законе процедур и методик  бюджетного выравнивания.

 

Как уже было указано во второй главе настоящей работы, с 1 января 2005 г. законодатель решил отказаться от определения регулирующих налогов и закрепить за бюджетом каждого уровня в качестве собственного налогового дохода четко установленный норматив (процент) отчисления от того или иного налога. Остается только надеяться, что изменения в статьи 50, 56, 61-61.2 БК РФ не будут вноситься законодателем каждый финансовый год.

При регулировании межбюджетных трансфертов из федерального бюджета предлагается принять за основу сложившиеся к настоящему времени формы финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Новая редакция Кодекса закрепляет действующую с 2001 года методологию распределения дотаций Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и субвенций Федерального фонда компенсаций, а также процедуру проведения в рамках бюджетного процесса расчетов по распределению указанных дотаций и субвенций, одновременно устанавливая общие требования к дополнительным формам финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

 

 

 

Заключение

Подводя итог рассмотрению вопроса межбюджетных отношений, представляется наиболее важным еще раз упомянуть об основных проблемах данных отношений в Российской Федерации. В настоящей работе в качестве таковых были рассмотрены следующие:

1) высокий уровень налогово-бюджетных  полномочий у центральных (федеральных) органов власти;

2) перегруженность региональных  и местных бюджетов обязательства-ми, возложенными на них федеральным законодательством без предо-ставления достаточных источников финансирования;

3) нарушение принципа  равенства бюджетных прав субъектов  РФ и бюджетных прав муниципальных  образований;

4) неопределенность бюджетного  устройства субъектов РФ.

В целом все это ведет к отсутствию у региональных и местных властей заинтересованности в эффективном управлении общественными финансами и создании благоприятных условий для экономического развития своих территорий.

Для преодоления указанных проблем законодателем были внесены существенные изменения и дополнения в Бюджетный кодекс РФ, в том числе в те его нормы, которые закрепляют бюджетное устройство Российской Федерации, устанавливают принципы и порядок разграничения расходных и доходных полномочий бюджетов разных уровней, а также формы и условия предоставления финансовой помощи из вышестоящего бюджета нижестоящему. Конечно же, все будет зависеть в первую очередь от того, как будет исполняться закон на практике. Иначе принятые нормы будут иметь лишь декларативный характер.

Список использованной литературы

Бюджетный кодекс Российской Федерации (в ред. от 20.08.04).

Бюджетный кодекс Российской Федерации (в ред. от 23.12.03).

Герасименко Н.В. Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в бюджетно-налоговой сфере //Законодательство и экономика.2003. 4.

Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.//Российская газета.25.12.93

Курс экономической теории: Общие основы экономической теории. Микроэкономика. Макроэкономика. Основы национальной экономики /Под ред. А.В. Сидоровича. М.: Дело и сервис, 2001. 832 с.

Налоговый кодекс Российской Федерации (в ред. от 29.07.04).

Постатейный комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации /Под ред. А.Н. Козырина.