Понятия функции государственного управления и разграничение полномочий региональных и муниципальных органов управления

Данный закон должен закрепить основные принципы взаимодействия государственных и муниципальных органов субъекта, формы их взаимодействия. В нем особо должны регламентироваться межбюджетные отношения между органами власти, организационное и информационное взаимодействия. В Законе должны быть определены предметы ведения органов государственной власти и местного самоуправления субъекта, вопросы, требующие их совместного решения, порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями. Здесь обязательно должен предусматривается принцип передачи материальных и финансовых средств для осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления и процесс осуществления ими этих полномочий, основания и порядок их прекращения.

Уточнение полномочий региональных государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам, требующим совместного решения с учетом экономических, социальных и иных особенностей муниципальных образований, в соответствии с этим законодательным актом может быть осуществлено специальным договором (соглашением). Его сторонами выступают органы государственной власти и местного самоуправления в пределах, закрепленных за ними полномочий, предметом договора могут быть конкретизация вопросов, требующих совместного решения, условия и порядок их осуществления, формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении договора, а также иные связанные с ним вопросы.

региональный муниципальный бюджетный управление

Глава 3. Проблема взаимосвязи регионального и муниципального управления

3.1. Концепция реформирования бюджетного процесса в Бурятии

Проблема эффективного взаимодействия между двумя уровнями власти – государственной и муниципальной – одна из самых острых проблем современного политического развития страны. Вопрос реформирования отношений между региональной и муниципальной властями занимает особое место. В нем отражаются основы, логика и смысл государственного устройства страны.

Для эффективного взаимодействия региональной и муниципальной власти необходимо четкое разграничение полномочий между всеми органами власти. Именно неопределенность полномочий и предметов ведения всех уровней публичной власти стала одной из основных причин, которые вызвали потребность в углублении административной и муниципальной реформ.

Сегодня муниципальные и региональные органы власти в каждом регионе различным образом корректируют свои действия в соответствии с задачами, которые ставит перед ними новая реальность, – в частности, улучшение образовательного процесса, здравоохранения, жилищных условий, социального обеспечения и др. Действия властей в новой ситуации должны быть четко скоординированы на всех уровнях управления, что позволит выработать единую стратегию, которая обеспечит создание эффективных и экономичных решений – как для достижения краткосрочных целей, так и на более долгосрочную перспективу.

В современных условиях главы местных администраций и мэр изыскивают пути удерживания на своей территории и привлечения сторонних компаний и квалифицированной рабочей силы. Они стремятся создать в своих регионах долгосрочные позитивные экономические условия, привлекательные для инвестиций и создания нового бизнеса. Для этого они используют различные средства, в том числе:

• Предоставление вновь организованным компаниям инновационных услуг, которые позволили бы осуществить быстрое начало деловой активности и вести эффективную деятельность.

• Учреждение муниципальными и региональными властями в сотрудничестве с научными кругами и местным бизнес-сообществом центров инноваций и центров компетенции.

• Организация учебных курсов в местных институтах и создание по их окончании резерва квалифицированных кадров для новых и существующих компаний.

• Продвижение местной инновационной деятельности, туризма и бизнеса на государственном и международном уровнях и мн. др.

В Бурятии, проблемы разграничения полномочий между данными органами власти, преимущества и недостатки действующего законодательства в сфере взаимодействия региональной и муниципальной власти, а также дальнейшие пути его развития и совершенствования и другие актуальные проблемы, возникшие в процессе взаимодействия региональной и муниципальной власти. Это все, что связано с социально-экономическим развитием как любого муниципального уровня, так и региона в целом, в данном случае, в Бурятии. Если разбивать ответ на различные пункты и подпункты, то, наверное, это все то, что сегодня должно лечь в основу нашего разговора.

Обратил бы внимание, что местное самоуправление в новейшей истории России делает только первые шаги, хотя мы видим, что достаточно сильная и стройная система была до революции, как принято было говорить раньше. И многие западные страны использовали опыт Российской Империи. Сегодня существуют законодательные пробелы в отношении регионов и муниципального уровня.

– Проработав четыре месяца в должности губернатора, я обнаружил очень серьезный дисбаланс, как управленческий, организационный, на уровне муниципальных районов, так и во взаимоотношениях исполнительной власти, или, как сейчас говорят, Правительства области и районное звено. Говоря о муниципальном уровне, это наличие двоевластия. В каждом муниципальном районе существует две должности: глава района, освобожденная должность с соответствующим аппаратом, и глава администрации района. При этом рядовому человеку и даже региональной власти очень трудно разобраться, кто из них главный и кто реально является распорядителем тех или иных хозяйственных полномочий. Если смотреть закон, то там, казалось бы, все прописано. И второе: если посмотреть такой программно-целевой подход, то было очевидно: муниципальный и областной уровни не имели одинаковых задач и, соответственно, это никак нормативно не закреплялось в виде целевых программ, в виде показателей, которые в общем-то, вырастая снизу, оценивая ситуацию в каждом муниципальном уровне, составляли бы общее целое, характеризуя социальное и экономическое состояние политики в Бурятии. С учетом кризиса мы пересматриваем программу социально-экономического развития в Бурятии на ближайшие три года. Вынуждены идти на такой среднесрочный период прогнозирования с учетом сложностей анализа ситуации в 2010 году. И определились, что в течение месяца все районные муниципалитеты должны нам сдать трехлетние программы социально-экономического развития, которые будут являться базой для выработки общерегиональной программы. Этот подход нас всех нацелит на выполнение конкретных показателей, и при этом мы сможем действовать одинаковыми механизмами и инструментами.

Противопоставлять Бурятию с другим регионам, и говорить, что мы – лучшие. Опираясь на правовую базу, мы видим, что очень важно увязать работу регионального и муниципального уровня на каких-то конкретных показателях. Для этого сейчас созданы условия. Есть Указ Президента РФ, где дан целый ряд показателей, оценивающих деятельность муниципального и регионального уровней. Таких существенных показателей – десятки, но они как раз являются термометром состояния экономической и социальной жизни в конкретном районе или целом регионе. И мы определились выходить на ежегодное соглашение, где эти показатели будут четко прописаны. Соглашения будут являться тем документом, на основании которого по итогам каждого года мы будем оценивать ситуацию, видеть динамику и принимать вместе с органами власти двух уровней решения, что делать дальше, включая и персональную оценку главы администрации района, который будет за все это отвечать. Все это надо делать на основе экспертных советов, включая туда чиновников, депутатов, т.е. тех, кто входит в представительные органы, а также экспертов, ученых, специалистов, способных все оценить объективно и делать так, чтобы в результате оценка могла выводить нас на конкретные решения для принятия тех или иных программ развития данного муниципального района. Или делать какие-то кадровые, персональные выводы. Существуют две проблемы: квалификация и коррупция. Базовой проблемой является отсутствие экономической базы для свободного развития и за действия внутренних источников, включая людские ресурсы. Чем отличается Бурятия от многих регионов? Люди без всяких комплексов готовы серьезно ставить проблемы, способны обращаться к любому начальству. Все это показывает, что в Бурятии есть сильный народный дух, на который надо опираться. Это еще и говорит о том, что люди сами по себе инициативные и творческие. Если мы, как власть, сумеем опираться именно на это, использовать в хорошем смысле такой серьезный потенциал и порыв, то, конечно, мы сделаем очень сильные изменения не только в экономике, но и в обществе. В условиях постоянного дефицита денежных средств, всего того, что касается бюджета, расходной части. В этом году вынужденно были уточнить бюджет, уменьшив расходы в сравнении с планами на довольно ощутимую цифру, примерно на 20–25%. И при этом поставили задачу обязательного выполнения всех социальных программ и обязательств, даже с учетом запланированного роста, что и предусмотрено в уточненном бюджете. полностью сохранили ту или плановую цифру, которая закладывалась в поддержке сельского хозяйства. Понимая, что сельское хозяйство решает задачу экономического развития, я глубоко уверен, что сельское хозяйство на сегодняшний день является локомотивом роста, как одна из отраслей. И второе, когда говорим об устойчивом развитии сельских территорий, решая все необходимые социальные аспекты в сельских территориях и сельских поселениях, то, конечно, именно такое моно производство, как сельское хозяйство, способно выполнять или играть роль жизнеобразующей отрасли. Поэтому в условиях постоянных дотаций на муниципальный уровень со стороны областного бюджета возложена обязанность, обеспечить не просто поддержку в виде какой-то стагнации, но еще и процесс развития на уровне муниципальных районов. Что показывает практика? Передача ряда налогов на муниципальный уровень существенно увеличила налогооблагаемую базу, и по сравнению с прошлым годом поступление налогов и, соответственно, расходная часть на муниципальном уровне увеличились на 20%, или в денежном выражении на 1 миллиард 200 миллионов рублей. В условиях кризиса, который мы переживаем, это не плохой процесс. И он доказывает, что мы осуществляем ряд правильных бюджетных процессов в отношении регионов и муниципального уровня. Продолжим это делать, потому что без возможности муниципалитета управлять объектами налогообложения, особенно точечными объектами, невозможно решить в целом задачу устойчивого бюджетного процесса в регионе. Действенный механизм связи власти и народа – это то, что мы сейчас в каждом муниципальном районе открываем общественные приемные губернатора. Тем самым мы надеемся обеспечить обратную связь власти и народа, которая могла бы нас правильно ориентировать на принятие правильных решений, борьбу с тем или иным злом, показывать, какие тенденции необходимо поддерживать в обществе с помощью государственных механизмов. Действенный механизм связи власти и народа – это то, что мы сейчас в каждом муниципальном районе открываем общественные приемные губернатора. Тем самым мы надеемся обеспечить обратную связь власти и народа, которая могла бы нас правильно ориентировать на принятие правильных решений, борьбу с тем или иным злом, показывать, какие тенденции необходимо поддерживать в обществе с помощью государственных механизмов. И самое главное, практика показала, что наличие общественных приемных, возможность быстрого реагирования на жалобы или предложения граждан Бурятии, на 90% способно решать вопросы по горизонтали. Т.е. мы приходим к тому, что большая масса чиновников того или иного уровня просто не выполняют свои полномочия, то ли из-за равнодушия, то ли из-за низкой квалификации, то ли из-за злоупотребления, создания специальных схем какого-нибудь дефицита или очереди на выдачу какой-нибудь разрешительной бумажки и т.д. Поскольку у нас на сегодняшний день есть доверие населения, есть определенный политический вес, я вижу, что этот инструмент стал работать. Нерадивых, недобросовестных чиновников мы будем преследовать по закону, чтобы они не относились равнодушно к той должности, которую занимают. Т.е. понятие исполнения служебного долга не должно быть теоретическим и абстрактным. Общественные приемные сейчас показывают, что этого можно достичь.

При рассмотрении вопросов управления финансами региона и муниципальных образований показателен опыт зарубежных стран, в которых разработаны различные методические руководства, имеющие значение в формировании эффективной системы управления общественными финансами. Указанные документы выпускают международные организации, такие как Группа Всемирного банка. Организация экономического сотрудничества и развития OECD (организация экономического сотрудничества и развития), Международный валютный фонд (МВФ) и т.д.

Руководства разрабатывают и национальные ассоциации, иные государственные и негосударственные специализированные институты в соответствии с действующим национальным законодательством. Наиболее яркими примерами могут считаться подобные документы, составленные в США и Великобритании. В странах общего права коллекции лучших процедур и технологий в управлении общественными финансами существуют в виде рекомендаций, подготовленных различными организациями, например ассоциациями. В США Ассоциация государственных финансистов (АГФ) поддерживает постоянно обновляемую библиотеку рекомендуемых практик по пяти основным направлениям: бухгалтерский учет, аудит и финансовая отчетность, управление бюджетом и финансовый менеджмент, управление ликвидностью, управление долгом и администрирование выплат пенсий и пособий. Помимо АГФ большое количество ассоциаций и других негосударственных организаций разрабатывают и распространяют собственные рекомендации по применению различных процедур в области управления общественными финансами.

Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, а также целый ряд законодательных актов и программных проектов предполагают внедрение новых элементов, прежде всего, в систему региональных и муниципальных финансов.

Включение новаций в бюджетный процесс на федеральном уровне идет высокими темпами, и уже в 2007–2008 гг. федеральный бюджет стал составной частью перспективного финансового плана, сформированного на три года. Органы власти субъектов РФ и муниципалитетов также находятся на стадии законотворческой деятельности, формирования и реализации концептуально новых положений бюджетной и налоговой политики.

По результатам ежегодного конкурсного отбора на право получения субсидий на осуществление реформы общественных финансов, проводимого среди регионов и муниципальных образований Министерством финансов РФ. Бурятия заняла четвертое место по оценке уровней программ, опереди в такие регионы, как Тверская, Вологодская, Самарская обл., и первое место по объему выделенных субсидий на реализацию программы Область получила право в 2008–2009 гг. на получение 260 млн. руб. федеральных субсидий, условием получения которых являлось полное и своевременное выполнение мероприятий, предусмотренных Программой реформирования региональных финансов Бурятии.

Анализ исполнения бюджета области в 2008 г. показал, что годовой план доходов области был исполнен на 103%, в том числе по налоговым доходам – на 101%, а по неналоговым – 118% (табл. 2). Доходная часть областного бюджета на 2009 год была сформирована на основании прогноза социально-экономического развития Бурятии. В условиях кризисной ситуации, по предварительным оценкам, недопоступление доходов областного бюджета может составить 1,5–2 млрд. руб.

Обеспечение экономически обоснованного объема изъятий и з доходной части позволяет увеличить собственные доходы областного бюджета. И хотя в 2008 г. отсрочек и рассрочек уплаты налогов и сборов, подлежащих зачислению в областной бюджет, не предоставлялось, в условиях экономического кризиса этот инструмент финансового управления может быть востребован. Мониторинг дебиторской задолженности в областной бюджете учетом инфляции позволяет оценить реальный объем потерь областного бюджета в результате изменения дебиторской задолженности. На рис. 2 представлены сводные данные о дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежах в областной бюджет в 2008 г. с учетом инфляции.

Одной из задач управления региональными финансами региона является управление государственным долгом области. В 2008 г. принят Закон Бурятии «О государственном долге Бурятии», утверждены методики определения долговой нагрузки на областной бюджет.

Заключение

Местное самоуправление исторически хранит основные черты общинного строя, в котором оно зародилось и функционировало в до государственных структурах. В государственно-организованном обществе оно приобретает новые черты, не утрачивая вместе с тем качества социального общественного элемента. При этом мы исходим из того, что местное самоуправление как социальный институт должно обладать возможностями для многообразия форм самоорганизации граждан. Дело закона – открыть простор для инициативы, творческого порыва народа, а каковы будут его каналы и формы – дело самого народа, каждого местного сообщества, исходя из их нужд и интересов, традиций и образа жизни, исторического опыта и национальных особенностей.

Каковы возможные проявления местного самоуправления как института гражданского общества?

Оно находится в тесном взаимодействии и взаимосвязи с другими структурными элементами гражданского общества, которые действуют на местном уровне, зачастую в тех же территориальных границах, что и местное самоуправление. Это – общественные объединения, религиозные организации, средства массовой информации, предприятия и другие экономические структуры различной подчиненности и разных форм собственности, учреждения культуры, образования, здравоохранения, спорта и множество других.