Концепция единой системы управления долгом Российской Федерации

Концепция единой системы  управления долгом Российской Федерации

 

Содержание

 

1.ВВЕДЕНИЕ

 

2. ПОНЯТИЕ  ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА И СИСТЕМЫ  УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ

 

3. ТЕКУЩАЯ  СИТУАЦИЯ В ОБЛАСТИ УПРАВЛЕНИЯ  ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ РОССИИ

 

4. ЦЕЛИ И  ПРИНЦИПЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ

 

5. ОРГАНИЗАЦИОННАЯ  СТРУКТУРА СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ  ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ

 

6. ОСНОВНЫЕ  МЕРОПРИЯТИЯ ПО СОЗДАНИЮ ЕДИНОЙ  СИСТЕМЫ УП ЯВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ  ДОЛГОМ

 

ПРИЛОЖЕНИЯ

 

 

 

1. Введение

 

В бюджетном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "О бюджетной политике на 2002 год" отмечается, что стратегия  в области управления государственным  долгом остается важнейшим направлением бюджетной политики. В нем указывается также на необходимость создания единой системы управления государственным долгом, включающей в себя всеобъемлющую и унифицированную систему учета государственных долговых обязательств, выработку и реализацию единой стратегии управления государственным долгом.

 

В то время как в индустриально  развитых странах, а также в странах  развивающихся рынков механизмы  управления государственным долгом быстро эволюционировали, перемены в  российской системе управления государственным  долгом до середины 90-х годов были достаточно медленными.

 

Унаследованная Россией от "командно-административного  строя бывшего СССР система управления долгом выявила свою неадекватность условиям переходного периода экономического развития. В значительной мере это  было связано с тем, что Союз ССР в послевоенные годы был образцовым заемщиком, своевременно и в полном объеме выполнявшим свои долговые обязательства. Опыт преодоления долговых и финансовых кризисов у структур, занимающихся управлением долгом, отсутствовал.

 

Для долговых институтов Российской Федерации в первые годы после распада СССР были характерны две важные особенности:

 

(1) использование Внешэкономбанка  СССР (ВЭБ), располагающего значительным  техническим и кадровым потенциалом,  в качестве агента российского  Правительства по мобилизации внешних заемных ресурсов,

 

2) децентрализация функций по  управлению внешним долгом и  осуществлению внешних заимствований  в различных министерствах и  ведомствах, включая Минфин России, Минэкономики России, отраслевые  министерства и ведомства.

 

В стране практически не существовало единого центра по управлению государственным  долгом и реализации единой долговой стратегии государства, отсутствовал внутренний рынок финансовых инструментов с фиксированной доходностью (государственных  облигаций).

 

Долговой кризис 1991 года привел к  утрате Россией доступа- к иностранным (коммерческим) источникам капитала. Основная цель долговой политики в 1991-1993 годах  сводилась к организации управления займами международных финансовых организаций (МФО).

 

Вплоть до середины 1996 года управление государственным внешним долгом сводилось, в основном, к урегулированию долга бывшего СССР в рамках Парижского и Лондонского клубов кредиторов.

 

В период 1996-1997 годов процесс формирования отдельных элементов системы  управления государственным долгом осуществлялся не на основании долговой стратегии, а в ответ на текущие потребности в области государственных расходов. В целом это позволяло контролировать долговую ситуацию лишь в краткосрочной перспективе и решать в основном проблемы текущего бюджетного дефицита по мере их возникновения. В 1994-1995 годах был реализован ряд важных технических новшеств, в частности была создана торговая система ММВБ, обеспечившая технические возможности для первичного размещения и вторичного рынка государственных ценных бумаг. Процесс централизации долговых функций в Министерстве финансов Российской Федерации качался с 1998 года.

 

 

 

В целом, в 90-х годах институциональная  структура управления государственным  долгом России не подвергалась серьезному реформированию и отличалась следующими недостатками:

 

·        отсутствие должной координации долговой политики страны с денежно-кредитной и  фискальной политикой;.

 

·        отсутствие стратегического подхода, краткосрочный  характер мер в области управления государственным долгом;

 

·        отсутствие четкой координации между операциями на рынках внешних и внутренних долговых обязательств;

 

·        непрозрачность долговой политики для кредиторов и  инвесторов, российского общества в  целом, отсутствие регулярной отчетности по государственному долгу;

 

·        отсутствие эффективных процедур управления рисками, связанных со структурой государственного долга;

 

·        неполнота  и разрозненность информации о займах субъектов федерации и государственных предприятий, многие из которых были экономически нерациональны и негативно влияли на платежеспособность страны, отсутствие реальных механизмов контроля и регулирования их со стороны федерального Правительства.

 

Финансовый кризис 1998 года выявил необходимость формирования элементов новой системы управления государственным долгом.

 

 

 

2. Понятие государственного долга  и системы управления государственным  долгом

 

Определение и состав государственного долга

 

Государственным долгом являются все  обязательства по возврату средств (с процентами), принятые от имени государства или от имени его уполномоченных органов перед кредиторами.

 

В соответствий с действующим законодательством (статья 98 Бюджетного кодекса Российской Федерации) долговые обязательства  Российской Федерации могут существовать в форме:

 

·        кредитных  соглашений и договоров, заключенных  от имени Российской Федерации, как  заемщика, с кредитными организациями, иностранными государствами международными финансовыми организациями;

 

·        государственных займов, осуществленных путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;

 

·        договоров  и соглашений о получении Российской Федерацией бюджетных ссуд и бюджетных  кредитов от бюджетов других уровней  бюджетной системы Российской Федерации;

 

·        договоров  о предоставлении Российской Федерацией государственных гарантий; »

 

·        соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет. Необходимо отметить, что включение в состав государственного долга обязательств по соглашениям и договорам о пролонгации/реструктуризации в качестве самостоятельного элемента государственных обязательств методологически неверно, ввиду того, что пролонгации и реструктуризации обязательств определяют как правило лишь порядок и условия замены одних долговых обязательств другими с иными условиями обслуживания и погашения.

 

 

 

Понятие системы управления государственным  долгом и ее основные цели

 

Система управления государственным  долгом представляет собой взаимосвязь  бюджетных, финансовых, учетных, организационных  и других процедур, направленных на эффективное регулирование государственного долга и снижение влияния долговой нагрузки на экономику страны.

 

Основными целями управления государственным  долгом Российской Федерации являются:

 

·        сохранение объема государственного долга на экономически безопасном уровне;

 

·        сокращение стоимости обслуживания государственного долга Российской Федерации;

 

·        обеспечение  исполнения обязательств государства  в полном объеме по как можно более  низкой стоимости на средне- и долгосрочную перспективу.

 

Управление государственным долгом является составной частью бюджетной  политики. И свою очередь, бюджетная политика является составной частью социально-экономической политики государства.

 

Основные параметры и приоритеты бюджетной политики устанавливаются  в бюджетных посланиях Президента, прогнозах социально-экономического развития страны, Основных направлениях бюджетной и налоговой политики и иных документах, на основе которых составляется и утверждается федеральный бюджет.

 

Система управления государственным  долгом непосредственно связана  с бюджетным процессом, поскольку  долговая политика и система управления государственным долгом непосредственно влияет на формирование бюджетной политики. С учетом этого политика в области управления государственным долгом и система управления долгом являются необходимыми условиями для формирования обоснованной бюджетной политики и нормального функционирования бюджетного процесса.

 

Упомянутая выше взаимосвязь определяет необходимость совершенствования  и реформирования системы управления государственным долгом как одного из основных элементов формирования и проведения бюджетной политики.

 

 

 

Система управления государственным  долгом и исполнение бюджета

 

Бюджетный кодекс Российской Федерации  законодательно закрепил казначейское исполнение федерального бюджета и  ввел принцип единства кассы, предусматривающий  зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов через единый счет бюджета.

 

Реализация принципа единства кассы  по учету доходов и средств  федерального бюджета способствует повышению эффективности управления средствами федерального бюджета и позволяет обеспечить сокращение заимствований для покрытия кассовых разрывов бюджета посредством оперативного управления поступлениями и платежами федерального бюджета.

 

Система управления государственным долгом является по своему экономическому содержанию управлением частью финансовых пассивов государства, т.е. «внешней» по отношению к кассовому исполнению федерального бюджета.

 

В то же время, управление государственными долговыми обязательствами и рисками, связанными с изменением стоимости этих обязательств, оказывает непосредственное влияние на исполнение бюджета в части государственного долга, а также на кассовое исполнение бюджета.

 

С учетом этого, система казначейского  исполнения бюджета должна сочетаться с эффективной системой управления государственным долгом.

 

 

 

3. Текущая ситуация в области  управления государственным долгом  России

 

Проблема государственного долга  является одной из основных проблем  российской экономики, оказывающей непосредственное влияние как на темпы экономического роста страны в целом, так и на направления финансовой и бюджетной политики.

 

Объем государственного долга Российской Федерации в настоящее время  составляет около 50% ВВП, что является высоким показателем, учитывая зависимость экономики страны от мировое конъюнктуры цен на энергоносители.

 

Соотношение расходов на обслуживание государственного долга к доходам  федерального бюджета у Российской Федерации является высоким по сравнению  со странами с сопоставимым уровнем экономического развития.

 

В этой связи ситуация в области  государственного долга будет находить отражение в финансовой и фискальной политике государства в ближайшем  будущем, а также в возможностях страны по привлечению средств на международном рынке в целях финансирования расходов бюджета, в том числе по обслуживанию и погашению государственного долга.

 

Текущая ситуация в области государственных  заимствований характеризуется  проведением достаточно взвешенной политики в области внешних и  внутренних заимствований, а также переходом к применению методов активного управления долгом с целью сокращения расходов на его обслуживание.

 

 

 

Анализ существующей практики управления государственным долгом Российской Федерации.

 

 

 

Анализ развития рынка государственных заимствований и государственного долга Российской Федерации в период 1992-2001 годов свидетельствует о ряде достижений в указанной области:

 

·        восстановлен и развивается рынок внутренних заимствований;

 

·        восстановлен доступ Российской Федерации на международный финансовый рынок;

 

·        повышаются международные рейтинги Российской Федерации;

 

·        законодательно оформлен ряд механизмов и процедур осуществления государственных  заимствований - приняты Бюджетный  кодекс Российской Федерации,. Федеральный закон «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», ряд нормативных актов, регулирующих вопросы государственных заимствований;

 

·        определены ограничения по государственным  заимствованиям субъектов Российской федерации и муниципальным заимствованиям;

 

·        созданы основы и механизмы влияния федеральной  власти на заимствования субъектов  Российской Федерации и муниципальных  образований, основы системы учета  и отчетности субфедеральных и муниципальных уровней власти перед Министерством финансов Российской Федерации;

 

·        завершена  инвентаризация государственного долга  Российской Федерации;

 

·        завершается  урегулирование государственного внешнего долга бывшего СССР;

 

·        в стадии завершения находится процесс централизации функций по управлению государственным долгом и реализации долговой политики государства.