Финансирование услуг в сфере образования и здравоохранения

45.2. Финансирование услуг в сфере  образования и здравоохранения 

В системе образования в России в ближайшие годы возможности применения платы за обучение как источника внебюжетного финансирования будут ограничены продолжающимся снижением жизненного уровня населения и отсутствием эффективного механизма контроля за качеством подготовки специалистов. В системе краткосрочного обучения может быть оправдано корпоративное кредитование в центрах и на курсах повышения квалификации, однако возможности кредитования обучения студентов со стороны предприятий резко сужаются в условиях существенного дефицита финансовых ресурсов. Поэтому необходима разработка новой модели финансирования высшей школы, так как в последние годы сократился приток специалистов в экономику и науку.

Речь может идти о создании субфедеральных внебюджетных фондов высшего образования. За счет таких фондов может осуществляться контрактная подготовка студентов и аспирантов для наукоемких отраслей и научных учреждений, занимающихся фундаментальными исследованиями.

Наиболее гибким способом направления  финансовых средств на получение  высшего образования является образовательный сертификат, предполагающий предоставление кредита обучающемуся. Система кредитования студентов может быть разнообразной: субсидиарный кредит, льготный кредит, коммерческий кредит.

Коммерциализация системы высшего  образования может осуществляться путем передачи вузовской инфраструктуры в платное пользование вузам  через систему арендных отношений  на льготной основе.

С 1992 г. произошел отказ от ранее введенного нормативного финансирования образовательных учреждений и возврат к сметному финансированию по укрупненным статьям расходов: заработная плата, стипендии и коммунальные платежи.

Сметное финансирование при низком уровне индексации расходов учебных заведений привело к значительному недофинансированию. Фактически бюджетное финансирование покрывало потребность учебных заведений в 1992—1997 гг. от 40 до 70%. Это привело к неудовлетворительному состоянию материальной базы учебных заведений, обусловило задержки в оплате труда педагогического персонала, вызвало отток квалифицированных кадров.

Таким образом, размеры бюджетного финансирования не соответствуют потребностям в ресурсном обеспечении образовательных  услуг, гарантии предоставления которых населению декларированы государством.

Очевидно, что в ближайшие годы государство не сможет восстановить прежние масштабы ресурсного обеспечения  системы образования.

Для современного бюджетного процесса характерно отсутствие системы анализа  эффективности использования выделяемых государством средств со стороны органов государственной власти.

В концепции реформирования системы  образования предусматривается  переход от сметного финансирования к нормативному на подушевой основе. Это означает реализацию принципа «деньги следуют за учащимся» и развитие системы национального тестирования вместо вступительных экзаменов в профессиональные учебные заведения.

Являясь стоимостным показателем  в условиях инфляции, использование  подушевого норматива требует  адекватной индексации. Этот норматив по сути своей — усредненный показатель, что приводит к нивелировке некоторых особенностей учебных заведений.

Укрупненный подушевой норматив не учитывает всех особенностей образовательных  учреждений. Его расчетная база строится на основе средних цен прожиточного минимума, тарифов и услуг. Поэтому возникает необходимость в его дифференциации. Прежде всего в нормативе должны быть учтены: региональные различия в стоимостном уровне жизни; неоднородность кадрового и научно-технического потенциала учебных заведений; профиль и продолжительность обучения.

При определении норматива различают текущие и рациональные нормативы. Текущий норматив исходит из среднестатистических данных о затратах на обучение по категориям учебных заведений и по существу отражает достигнутый уровень финансового обеспечения системы образования с учетом ограниченности имеющихся ресурсов.

Особого внимания заслуживает концептуальное решение проблемы платежности в  государственных учебных заведениях. При этом следует разграничить подходы к платности в системе общего и профессионального образования.

Государственные образовательные  стандарты состоят из федеральных и региональных компонентов. Федеральный компонент государственного минимального социального стандарта высшего образования включает обучение в государственных вузах не менее 170 студентов на каждые 10 тыс. человек, проживающих в РФ. Эти показатели определяют границы контингента обучающихся в государственных школах и вузах на бесплатной основе, т. е. служат инструментами расчета минимального бюджета.

Другой составляющей расчета минимального бюджета системы образования  является минимальная реальная стоимость  обучения одного учащегося (подушевой  норматив финансирования).

В основе расчета реальной стоимости обучения одного учащегося в условиях кризисной экономики лежат минимальные социальные стандарты, а именно: прожиточный минимум, служащий основой расчета заработной платы и выплаты стипендий.

В числе других минимальных стандартов, определяющих стоимость обучения, — нормативы обеспечения жизнедеятельности учебного заведения (нормативы потребления коммунальных услуг, текущего ремонта зданий и сооружений и др.).

Таким образом, минимальный бюджет образования определяется на основе двух видов показателей: реальных минимальных подушевых нормативов финансирования и установленного контингента обучающихся на бесплатной бюджетной основе.

В условиях федеративного построения бюджетной системы финансирования образования особое значение приобретает  разграничение полномочий по финансированию отдельных видов учебных заведений по уровням управления.

В годы реформ проводится политика регионализации финансирования. В настоящее время бюджетное финансирование общего среднего образования осуществляется из средств местных бюджетов, половина учреждений начального профессионального образования и около 40% среднего профессионального образования финансируется из средств бюджетов субъектов РФ. Большинство вузов финансируется из государственного бюджета.

В условиях дефицита местных бюджетов по обеспечению минимального бюджета общего среднего образования им должны выделяться трансферты из бюджетов субъектов РФ. В случае дотационности последних источником трансфертов является федеральный бюджет — Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ.

При финансировании начального и среднего профессионального образования  из региональных бюджетов в случае их дефицита гарантом обеспечения минимального бюджета профессионального образования  является федеральный бюджет.

Для государственных вузов существуют два варианта регионализации их финансирования:

1) передача вузов с преимущественной  подготовкой специалистов регионального  значения на бюджет субъектов  РФ с обеспечением минимального  бюджета за счет субвенций  из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, при этом вузы федерального значения финансируются из федерального бюджета;

2) все вузы финансируются в  объеме минимального бюджета  на федеральном уровне, при этом  финансирование вузовской науки  осуществляется на основе классификации вузов по величине научного потенциала.

Распределение вузов на финансируемые  из федерального и регионального  бюджетов может привести к прекращению  существования ряда вузов в дотационных  регионах из-за отсутствия средств  на их финансирование.

Неэффективность рынка в сфере образования показывает, что этот сектор экономики является по существу закономерным объектом вмешательства государства. Прежде всего это проявляется в формировании государственного заказа на подготовку специалистов для социально значимых сфер деятельности. Исходя из заинтересованности государства в расширенном воспроизводстве совокупного личного и интеллектуального потенциала оно должно финансировать базовую профессиональную подготовку в государственной системе образования в части обеспечения единого образовательного стандарта.

Для кризисного периода текущий норматив носит усеченный характер, так  как не включает инвестиции на развитие образования. Однако текущий норматив не может быть ниже предела простого воспроизводства учебного процесса и системы жизнеобеспечения учебных заведений.

Рациональный  норматив отражает передовой уровень, достигнутый системой образования  в странах с наиболее развитой экономикой, а также с учетом прогрессивных  инноваций, имеющихся в образовательных  учреждениях России. Рациональный норматив строится на основе целевого подхода без учета ограниченности ресурсов в текущем периоде.

В области финансирования здравоохранения основными принципами реформы являются: децентрализация управления; муниципализация основной производственной базы отрасли; отказ от жестокой регламентации деятельности медицинских учреждений; создание рынка медицинских услуг; многоканальность финансирования; дифференциация платности медицинских услуг в соответствии с их объемом и качеством; использование социальных и экономических стимулов как для производителей, так и для потребителей медицинских услуг; конкурсное государственное финансирование приоритетных научных разработок.

Обязательное медицинское страхование  граждан является одним из элементов рыночного механизма финансирования отрасли с целью улучшения качества медицинского обслуживания.

Важное направление реформы  в области здравоохранения — реализация принципа бюджетного федерализма. Федеральные органы должны сосредоточить усилия на выполнении функций государственного заказчика по федеральным программам здравоохранения, особенно важным для обеспечения рационального взаимодействия министерств и ведомств, организаций и учреждений в рамках совместных национальных программ. В рамках региональных программ возможно решение проблемы изменения структуры медицинской помощи. Для этого необходимо разработать научные основы селективной политики финансирования здравоохранения.

Переход к финансированию учреждений здравоохранения на нормативной основе является важным фактором реформирования этой сферы и требует выявления фактически действующих параметров и разработки нормативных значений стоимости лечения, оптимизации системы. ценообразования на медицинские услуги с учетом их реальной стоимости, анализа финансовых результатов, поиска путей минимизации издержек.

Обеспечению приоритета потребителя, контроля эффективности и качества медицинской помощи способствует система  добровольного медицинского страхования, осуществляемого в том числе за счет средств работодателя. Для финансирования здравоохранения должны активно привлекаться средства благотворительных организаций и спонсоров.

6.1. Государственные минимальные  социальные стандарты 

Государственные и муниципальные услуги — это общественно полезные функции, осуществляемые органами государственной власти или местного самоуправления, бюджетными учреждениями, а также блага и услуги, предоставляемые ими гражданам и юридическим лицам.

Государственные минимальные социальные стандарты — это государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет бюджетов всех уровней, а также государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории РФ.

Минимально допустимая стоимость  государственных или муниципальных  услуг в денежном выражении, предоставляемых  органами государственной власти или  местного самоуправления в расчете  на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов, называется минимальной бюджетной обеспеченностью.

Система государственных минимальных  социальных стандартов формируется  при определении финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на единой правовой базе и общих методических принципах. При разработке проектов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов начиная с 1997 г. ежегодно определяются финансовые нормативы их формирования на основе государственных минимальных социальных стандартов. При этом органы исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления до утверждения государственных минимальных социальных стандартов при разработке соответствующих проектов бюджетов применяют уточненные Правительством РФ социальные нормативы и нормы.

При составлении бюджета каждому  главному распорядителю, распорядителю  бюджетных средств и бюджетному учреждению устанавливаются задания  по предоставлению государственных  или муниципальных услуг в  зависимости от цели их функционирования.

Нормативы финансовых затрат на единицу предоставляемых государственных или муниципальных услуг разрабатывает и утверждает федеральный орган исполнительной власти. При составлении проекта бюджета выделение средств конкретному главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств, бюджетному учреждению определяется с учетом нормативов финансовых затрат на единицу предоставляемых государственных или муниципальных услуг и задания на предоставление таких услуг.

Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг используются при расчете финансирования государственного заказа на предоставление государственных или муниципальных услуг, выполняемого государственными, муниципальными унитарными предприятиями и другими юридическими лицами. В этой связи особое значение имеет разработка планов развития государственного и муниципального секторов экономики, в том числе бюджетной сферы.