Бюджетные учреждения как балансодержатели государственного имущества

       С начала 90-х годов прошлого  века в экономике Российской  Федерации реализуются рыночные  принципы ценообразования на  имеющиеся в обороте товары, работы  и услуги. Критерием эффективности  коммерческого использования имеющихся  у собственника активов может  выступать норма прибыли, извлекаемой  в результате использования этих  активов.

       Распоряжениями Мингосимущества России от 30.04.1998 N 396-р "О едином порядке определения величины арендной платы за пользование находящимися в федеральной собственности зданиями, строениями и отдельными помещениями" и от 14.05.1999 N 671-р "О порядке расчета арендной платы за пользование федеральным недвижимым имуществом" установлен единый порядок определения и расчета величины арендной платы за пользование федеральным имуществом.

       Однако на практике в ряде  случаев ставки аренды федерального  имущества устанавливаются балансодержателями  существенно ниже ставок, реально  складывающихся на рынке аренды  недвижимости.

       На мой взгляд, стоимость аренды имущества должна формироваться из реальной оценочной стоимости аренды имущества в зависимости от предпринимательских свойств каждого объекта недвижимости за исключением расходов государственных учреждений по содержанию и управлению имуществом. Одновременно должны быть учтены социально значимые и, соответственно, дифференцированные направления использования имущества. Для реализации этого основополагающего принципа необходимо формирование института государственных оценщиков, обеспечивающих полноценное использование потенциала методов оценки, учет структуры и перспектив изменения доходности аренды объектов недвижимости, регулярный анализ и учет факторов, влияющих на изменение рыночной стоимости аренды. Доходность аренды недвижимости прямо связана с соотношением уровней спроса и предложения на нежилые помещения, здания и прилегающие к ним земельные участки.

       Как следует из вышесказанного, в сложившейся ситуации назрела  необходимость пересмотра принципов  и приоритетов в области управления  и распоряжения федеральным имуществом. Ощущается объективная потребность  в создании экономически и  логически выверенной системы  критериев, в соответствии с  которыми возможно эффективное  и целесообразное вовлечение  максимального количества объектов  федерального имущества в процесс  управления и финансовый оборот, планирование и контроль реальных  доходов бюджета от аренды.

       Бюджетный процесс в России  к настоящему времени представляет  собой в достаточной мере регламентированный  законодательством набор публичных  процедур. В целом он характеризуется  растущей транспарентностью и открытостью общественному контролю на всех своих стадиях.

       Если представить федеральный  бюджет в виде отражаемых в  учете денежных потоков, являющихся  денежным выражением экономических  мероприятий, в которых участвует  сектор государственного управления, то установление различных режимов  их учета и наделение отдельных  потоков эксклюзивным статусом  с точки зрения назначения  их использования создают сложности как в достижении полной прозрачности государственных финансов, так и в контроле за эффективностью их использования.

       Замкнутые, непрозрачные процессы  определения арендной ставки  и распределения доходов от  аренды федеральной собственности  часто являются источником проблем  финансового контроля. Цели обеспечения  транспарентности бюджетного процесса могут быть наиболее полно достигнуты в случае, если расходы, финансируемые из средств, полученных от сдачи в аренду федерального имущества, будут включены в процесс принятия решений по бюджету и бюджетную отчетность. Более общим моментом является то, что все доходы федерального бюджета, включая доходы от аренды федерального имущества, должны подвергаться анализу и проходить через процедуру установления целей и приоритетов в рамках бюджетного процесса.

       Процесс распределения и контроля за направлением расходования средств, извлекаемых из сдачи в аренду федерального имущества, характеризуется, в сравнении с бюджетными средствами, гораздо меньшей степенью управляемости, он в меньшей мере поддается "привязке" к достижению поставленных перед бюджетными учреждениями целей и является по своей экономической природе рентным доходом. Сказанное предопределяет более низкую эффективность использования для финансирования бюджетных учреждений средств от аренды в сравнении с большей степенью ориентированным на результат бюджетным финансированием.

       Распределение этого рентного дохода от аренды по отраслям бюджетной сферы и конкретным бюджетным учреждениям в значительной мере отражает сложившиеся к началу последнего десятилетия XX в. приоритетные направления государственной активности в тех или иных областях и никак не ориентировано на решение актуальных, а тем более среднесрочных и перспективных задач развития Российской Федерации.

       Свидетельства привлекательности  пребывания в экономической нише "бюджетных рантье" обнаруживаются, как было указано выше, в практике  многих учебных заведений, организующих  учебный процесс с многократным  фактическим превышением количества  студентов в расчете на реально  занятые в учебном процессе  площади, поскольку большая часть  площадей сдана в аренду. Одновременно  за счет госкапвложений строятся новые учебные корпуса.

       Такой подход к организации  бюджетного процесса с точки  зрения режима использования  рентных доходов существенно  ограничивает возможности и институциональные  стимулы повышения эффективности  управления государственными финансами  и переориентации деятельности  получателей бюджетных средств  с освоения выделенных им ассигнований на достижение общественно значимых и измеримых результатов.

       При всей очевидности ситуации  система получения бюджетными  учреждениями независящих от  результатов их деятельности  рентных поступлений на протяжении  последних лет демонстрирует  высокую устойчивость к попыткам  внесения в нее изменений, направленных  на увеличение эффективности  циркулирующих в ней средств.  К числу неудачных попыток  консолидации этих средств и  их полномасштабного включения  в бюджетный процесс можно  отнести не прошедшую четвертое чтение ст. 29 проекта закона "О федеральном бюджете на 2005 год", которая предусматривала прекращение децентрализованного закрепления средств от аренды как источника дополнительного финансирования балансодержателя. Усилия, предпринятые рядом главных распорядителей накануне административной реформы по введению бонитировки площадей и установлению минимальных арендных ставок на сдаваемые подведомственными учреждениями площади, оказались безуспешными.

       Реализуемый Министерством финансов  Российской Федерации переход  к учету по методу начислений  позволит в ближайшей перспективе  составить более четкое представление  о совокупном объеме ресурсов (текущего бюджета и овеществленных  расходов прошлых периодов) государства  и, соотнося их с результатами, получить адекватную базу для  оценки эффективности. Но сам  по себе переход к учету  по методу начислений не создаст  дополнительных мотиваций к передаче  десятилетиями не используемого  для профильной деятельности  имущества и для его перераспределения.

       Необходимость оптимизации распределения  федерального имущества, застывшего  к настоящему времени слепком  с государственных приоритетов  конца 80-х годов прошлого века, диктует потребность в разработке  предложений по эффективной мотивации  отказа балансодержателей от  площадей, из года в год сдаваемых  в аренду и не используемых  для решения уставных целей  и достижения поставленных учредителем  задач. Следует рассмотреть прежде всего экономические мотиваторы. Органами Федерального казначейства на протяжении ряда лет сформирована база данных в размере каждого арендодателя о суммах, извлекаемых из федерального имущества. Включение в текст Закона о федеральном бюджете нормы об уменьшении бюджетных назначений на сложившиеся суммы арендных поступлений могло бы стать первым шагом на этом пути. 
 

     С 2011 при передаче федерального имущества в аренду бюджетные учреждения должны будут руководствоваться новыми правилами. Они предусмотрены Федеральным законом от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ. При этом новые правила вводятся постепенно. В период с 1 января 2011 года до 1 июля 2012 года будет действовать переходный период. А это значит, что учреждению необходимо не только ознакомиться с новыми правилами, но и проверить, правильно ли применяются действующие в настоящее время.

     Действующий порядок передачи имущества в  аренду.

     Как правило, федеральные бюджетные  учреждения не являются собственниками сдаваемого ими в аренду недвижимого  имущества. Чаще всего имущество  принадлежит Российской Федерации. На практике полномочия собственника имущества делегируются Российской Федерацией конкретному органу исполнительной власти, в чьем ведении находится  то или иное бюджетное учреждение. Сами учреждения владеют таким имуществом на правах оперативного управления.

     Поэтому органы исполнительной власти издают методические документы, в которых  закреплен алгоритм сдачи в аренду федерального имущества. Один из таких  документов — письмо Роспотребнадзора от 15 февраля 2010 г. № 01/2028-0-32 «О вопросах представления временно свободных помещений в аренду в 2010 году». Письмо адресовано бюджетным учреждениям здравоохранения и науки. Однако оно, по мнению автора, может представлять практический интерес для бюджетных учреждений и других сфер. Итак, на что обращает внимание бюджетных учреждений Роспотребнадзор? Об этом далее. 

     Возможность аренды необходимо согласовать с  собственником

     В письме чиновники отметили, что для  сдачи в аренду временно свободных  площадей учреждению необходимо иметь  согласие собственника. При этом такое  требование вполне соответствует законодательству.

     Дело  в том, что бюджетное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником. Так сказано  в пункте 1 статьи 298 Гражданского кодекса  РФ. Заключая договор аренды, учреждение как раз распоряжается недвижимым имуществом. 

     Процедура согласования должна выглядеть следующим  образом. В адрес собственника направляются:

     обращение или заявление, подписанное руководителем  учреждения, с просьбой о разрешении предоставить временно свободные помещения  в аренду;

     пояснительная записка, содержащая характеристику зданий и помещений, предоставляемых в  аренду, экономические расчеты и  влияние сдачи в аренду помещений  на результаты деятельности учреждения.

     Разрешение  необходимо получить до заключения договора аренды (пролонгации ранее заключенных  договоров).

     Доходы  от сдачи имущества в аренду

     О том, в каком порядке учреждение может расходовать средства, полученные от сдачи имущества в аренду, установлено  частью 11 статьи 5 Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ. Напомним, что  нормы этого закона, касающиеся аренды, носят временный характер. Они  действуют до появления отдельного федерального закона, в котором будет  изложен порядок использования  бюджетными учреждениями средств от оказания платных услуг и иной приносящей доход деятельности.

     Учитывая  этот закон и другие нормативные  акты, специалисты Роспотребнадзора обратили внимание на следующее.

     Доходы, получаемые от сдачи временно свободных  площадей в аренду, являются дополнительным источником бюджетного финансирования. Оно направляется на содержание и  развитие материально-технической  базы учреждения сверх сумм, установленных  федеральным законом о федеральном  бюджете.

     Это же относится к остаткам средств  федерального бюджета на 1 января 2010 года, которые образовались на счетах Федерального казначейства по доходам  от сдачи имущества в аренду, но не были использованы ранее (ст. 6 Федерального закона от 2 декабря 2009 г. № 308-ФЗ).

     Также Роспотребнадзор отметил, что при передаче в аренду имущества, которое находится в оперативном управлении федеральных органов исполнительной власти и созданных ими учреждений, необходимо использовать код доходов 167 111 05031 01 0000 120 (Указания о порядке применения бюджетной классификации РФ, утвержденные приказом Минфина России от 30 декабря 2009 г. № 150н).