Бюджетно-финансовая система Пенсионного фонда России

      Причин  было несколько. Первое. Рост просроченной  задолженности предприятий и организаций по страховым взносам. Накопленная за 1992-1996 годы задолженность  составила на начало 1997 года 61 трлн. рублей, причем за последний год увеличилась в 3 раза.

__________

      ²См. Приложение таблица 2,3

      В свою  очередь образование просроченной задолженности перед Пенсионным фондом можно отнести:

• рост задолженности предприятий и организаций по выплате заработной платы своим работникам, которая в свою очередь вызвана рядом причин, в т.ч. недофинансированием из бюджетов всех уровней;
• тяжелое финансовое положение предприятий в связи с отсутствием заказов или трудностями со сбытом (незавершенность структурной перестройки );
• уклонение предприятий и организаций от уплаты страховых взносов путем выплаты вознаграждения работникам косвенным путем (через дочерние или вышестоящие организации, банковские депозиты, страхование сотрудников, выплату вознаграждения, минуя расчетный счет, из выручки или натурой, путем использования множества счетов ).

      В целях  мобилизации ресурсов и обеспечения своевременности выплаты пенсий в соответствии с решением Временной чрезвычайной комиссии при Президенте Российской Федерации по укреплению налоговой и бюджетной дисциплины от 26.12.96 Пенсионным фондом совместно с Госналогслужбой России, Банком России и другими федеральными министерствами и ведомствами, а также с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации принимаются меры по снижению указанной задолженности по платежам в Пенсионный фонд, включая усиление ответственности за нарушение дисциплины расчетов, в т.ч. обеспечение контроля  за деятельностью коммерческий банков по обязательному перечислению платежей своих клиентов в фонд.

               Справочно : Применение Пенсионным фондом механизмов  экономического стимулирования организаций к погашению задолженности по страховым взносам в сочетании с жесткими мерами контроля и принудительного взыскания дают определенный результат. Так, в 1996 году  в счет погашения этой задолженности в фонд поступило 11 трлн. рублей.

      Другой причиной ухудшения финансовой базы пенсионной системы - расширение масштабов безработицы, которая все более оказывает воздействие на пенсионную систему путем снижения доходной части рынка труда и расширение расходной части пенсионного бюджета за счет увеличения числа пенсионеров - «досрочников», которые по законодательству имеют право выйти на пенсию до истечения трудоспособного возраста.

      Непосредственным  поводом возникновения финансового  дефицита бюджета ПФР  явилось  принятие Госдумой  РФ закона  о внеочередной индексации пенсий с июня 1995 г. в 1.2 раза. Это повлекло за собой  увеличение расходной части пенсионного бюджета.

      Соответственно, возросли ежемесячные расходы  Пенсионного фонда, что не могло  не сказаться на его финансовой  стабильности. Вслед за тем незамедлительно последовало резкое сокращение наличных оборотных средств, необходимых для своевременного обеспечения деньгами органов социальной защиты и отделений связи. Однако изъятие оборотных средств,  использованных на покрытие текущего дефицита пенсионного бюджета, не только не решило проблемы своевременной выплаты пенсий, но привело к тому, что большинство дотационных территорий  оказались без средств для выплат пенсий на очередной период.

      К объективным  причинам кризисного состояния  пенсионной системы относятся общее постарение населения страны: при общем его росте за последние 10 лет на 7.7 % численность лиц пенсионного возраста увеличилась на 33.4 %, а доля их в составе населения поднялась с 16.3 до 20.2 %.

      Нагрузка  на занятое экономически активное население, которое несет всю тяжесть по социальному обеспечению пенсионеров, за 1990 - 1996 годы возросла на 27 %: на 1000 занятых сегодня приходится 565 пенсионеров.

      Правительственная  политика оплаты труда  в  основном нацелена на сдерживание ее роста. Фонд оплаты труда ( ФОТ ), представляющий собой базу для начисления взносов в Пенсионный фонд, имеет тенденцию к сжатию. Доля ФОТ в ВВП снизилась с 27.1 % (1992г. ) до 23.5 ( 1995 г. ). Одновременно сокращается и доля в ВВП государственных расходов на пенсии.

               Справочно: За 1996 год в бюджет Пенсионного фонда поступило текущих доходов ( без привлеченных кредитов и средств федерального бюджета ) в сумме 118.1 трлн. рублей, из них 113.2 трлн. рублей страховых взносов ( 97.7 % ) и 5 трлн. рублей прочих поступлений ( 4.3 % ).

      Минимальная пенсия по старости  с установленной компенсацией  возросла с 342 рубля в 1991 году  до 219.6 тыс. рублей к концу 1996 года, а средняя пенсия по старости  с 438 рублей до 337.2 тыс. рублей. Доля расходов на пенсии в ВВП на пенсии колебалась в пределах от 4 до 6 % , в 1996 году составила 6.2 %.

      Другой  возможной причиной недостаточности  средств для своевременной выплаты  пенсий, является то, что сложившийся  механизм взаимоотношений федерального бюджета и Пенсионного фонда России по возмещению расходов на пенсии подлежащие финансированию из федерального бюджета ( социальные пенсии, пенсии военнослужащим по призыву и их семьям, пенсии по чернобыльской программе ), практически не гарантируют своевременного покрытия данных расходов.

               Справочно: В 1996 году поступления из федерального бюджета в Пенсионный фонд составили 9.28 трлн. рублей, из которых 4.16 трлн. рублей - частичная компенсация расходов на выплату пенсий 1996 года; 3.48 трлн. рублей - бюджетная ссуда; 1.64 трлн. рублей - средства в счет погашения долга за 1992 - 1994 годы. Однако накопленная задолженность федерального бюджета перед Пенсионным фондом на начало 1997 года составила 14.1 трлн. рублей.

      Необходимо отметить, что в связи с тяжелым финансовым положением и невозвратом долгов федерального бюджета Пенсионный фонд вынужден привлекать кредиты на межбанковском рынке, что еще более усугубляет его положение, имея ввиду не только необходимость возврата кредитов, но и расходы по их обслуживанию.

      Организационно-правовая  система пенсионного обеспечения  представляет собой сочетание  некоторых организационных форм  страховой фондируемой системы  и бюджетного обеспечения. Создание  автономного Фонда, учреждение  постоянного источника поступления в форме страховых взносов, наделение Фонда полномочиями по капитализации средств при отсутствии законодательного закрепления за Фондом долговременных обязательств перед активными плательщиками взносов сформировали реальные предпосылки для недолговременной финансовой стабильности Пенсионного Фонда.

      Государственная  программа в области пенсионного  обеспечения с тех пор не  раз менялась. Но в этих изменениях  не прослеживалось продуманной  стратегической линии. Все многократные  перемены в значительной мере «работали» на снижение надежности государственного пенсионного обеспечения, так как привели к разбалансированию текущих обязательств и ресурсного обеспечения.

      В конечном  счете оказалось, что уровень  пенсионного обеспечения основной части пенсионеров не обеспечивает им прожиточного минимума. К середине 1995-го средняя пенсия снизилась до 94 % прожиточного минимума, а в среднем за год составила 98 % от него.³

      Анализ  причин возникновения финансового  кризиса пенсионной системы показал , что они значительно глубже и серьезнее, чем только непредвиденный результат популистской социальной политики. В чем же кроются экономические причины и где искать пути стабилизации пенсионной финансовой системы?

      Финансовая  система государственных фондов обязательного социального страхования и , в первую очередь ПФР, хотя и является

__________

      ³См. Приложение таблица 4.

внебюджетной системой, но входит составной частью в финансовую систему страны. И вынужденно разделяет  все общие проблемы этой экономической системы, отягощенные трудностями переходного периода, которые всем хорошо знакомы: невыполнение финансовых обязательств по хозяйственным договорам , невыплата зарплаты по трудовым договорам, задержки выплати замораживание всех видов бюджетных платежей и т.п.

      Из этого  должно следовать, что покуда  не изменится ситуация в финансовой  системе страны, нельзя надеяться  на спокойную и уверенную перспективу  и пенсионной финансовой системы,  хотя она формально и изолирована  от госбюджета.

      Как известно, после реформы пенсионной системы в 1991 году средства на выплату пенсий поступали в виде страховых платежей, начисляемых в зависимости от размера фонда оплаты труда. Понятно, что чем больше будет зарплата трудоспособных граждан, тем больше будет доходов Пенсионного фонда и, соответственно, средств на выплату пенсий и, наоборот. В этом заключается простейшая формула устойчивого функционирования пенсионной системы.

      Что  же происходит, когда на этот  базовый механизм накладываются  многие другие факторы? Первый из них - пенсия начинает повышаться не в связи с ростом доходов пенсионной системы, а по пенсионному закону - «в соответствии с ростом стоимости жизни». Попросту говоря, в соответствии с коэффициентом инфляции. Одновременно с этим действует и второй фактор - обратный: зарплата, даже минимальная, не повышается в соответствии с ростом потребительских цен.

      Начиная  с 1994 г. зарплата была фактически  заморожена, т.е. минимальный размер  оплаты труда изменен один  раз - в июле 1994 г. А чисто номинальное «повышение» минимальной зарплаты в 1995 г. не сопровождалось адекватными денежными выплатами, поскольку по большинству отраслей и сфер хозяйственной деятельности, связанными с производством, оно не было обеспечено финансовыми источниками. Проще говоря, зарплата начислялась, но не выплачивалась.

      Сравним  динамику индексов инфляции, пенсии  и зарплаты.⁴

      Данные  таблицы свидетельствуют, что  даже упрощенное сопоставление  трех взаимосвязанных социально-экономических  процессов, определяющих уровень жизни: инфляции ( роста

__________

      ⁴См. Приложение таблица 5.

потребительских цен ), определяющего  роста стоимости жизни, роста  среднемесячной зарплаты, средней назначенной  трудовой пенсии свидетельствуют о  наличии объективного экономического противоречия.

      При  этом темпы роста зарплаты  практически на треть отстали  от роста стоимости жизни,  а пенсии более чем в 2 раза  опередили рост зарплаты. Экономический  смысл этого противоречия заключается  в том, что только за три  года проведения такой социальной политики в сфере доходов резко сократилась экономическая база обеспечения пенсионной системы.

      Таким  образом, экономическим причинами  финансового кризиса пенсионной  системы являются, с одной стороны,  монетаристские ориентиры проводимой государственной политики регулирования доходов населения, которые определили перманентное отставание цены рабочей силы в целом и зарплаты в частности, от роста стоимости жизни. С другой стороны - это принципы формирования бюджетной и финансово-кредитной системы страны, направленные на зажатие финансовых ресурсов и оборотных средств предприятий и организаций, что вынуждает их использовать многообразные способы неденежного проведения хозяйственных операций. Только при изменении этих общих условий функционирования хозяйства можно рассчитывать на высокую эффективность мер по упорядочению поступлений страховых платежей, увеличение их размеров и своевременную выплату пенсий. Что касается формирования средств, то здесь без усиления страхового принципа не обойтись. Представляется целесообразным изменить порядок расчетов с ПФР и укрепить платежные дисциплины.

      Особенно  важно своевременно утвердить  пенсионный бюджет не в последние  дни года, что называется «по  факту», а впервые, что позволит  увидеть все проблемы , которые ожидают как пенсионную систему, так и рядовых пенсионеров.

      Был  принят целый пакет новых законодательных  актов, среди которых центральное  место естественно занимает федеральный  бюджет, а также  Федеральный  закон «О тарифах страховых  взносах  в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Государственный фонд занятости населения РФ и Фонды обязательного медицинского страхования».

      При  формировании проекта бюджета   ПФ были учтены действующие  законодательные акты, Указ Президента РФ «О дополнительных мерах по укреплению платежной дисциплины по расчетам с ПФ РФ» и другие нормативные документы в области пенсионного обеспечения.

      В расчетах  доходов на 1996г. размер страхового  тарифа был установлен на уровне, утвержденном Федеральным законом «О тарифах страховых взносах в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Государственный фонд занятости населения РФ и Фонды обязательного медицинского страхования на 1996год».⁵  

      Для  расчета поступления страховых  взносов фонд оплаты труда на 1996г. был принят по уточненному прогнозу макроэкономических показателей страны на 1996г.  в сумме 570 трлн. руб.

      В доходной  части кроме страховых платежей ,исчисляемых из фонда оплаты  труда, значительное место занимали  прочие доходы, включающие суммы пени и штрафов за нарушение законодательства, а также средства, возмещаемые ПФР за выплату досрочных пенсий безработным гражданам.