Управление государственной службой

Согласно  ч. 6 ст. 71 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" до образования соответствующего органа по управлению государственной службой задачи и функции этого органа выполняются государственными органами в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.

На сегодняшний  день такие органы не созданы. Как  показывает практика, на федеральном  уровне функции федерального органа по управления государственной службой  осуществляют несколько федеральных  органов исполнительной власти.

Например, п. 2 Указа Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 112 "О конкурсе на замещение  вакантной должности государственной  гражданской службы Российской Федерации"⁴ установлено, что до образования федерального государственного органа по управлению государственной службой и государственных органов субъектов РФ по управлению государственной службой функции этих органов, предусмотренные Положением о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы РФ, утвержденным данным Указом, выполняются государственными органами (аппаратами государственных органов), в которых проводится конкурс. Аналогичная норма предусмотрена в Указе Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 110 "О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации"⁵.

В соответствии с ч. 2 Указа Президента РФ от 21 декабря 2009 г. N 1456 "О подготовке кадров для  федеральной государственной гражданской  службы по договорам на обучение"⁶ до образования федерального государственного органа по управлению государственной службой функция по координации подготовки кадров для федеральной государственной гражданской службы выполняется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в сфере государственной гражданской службы, в пределах установленной Правительством РФ предельной численности работников центрального аппарата этого органа и бюджетных ассигнований, предусматриваемых ему в федеральном бюджете на руководство и управление в сфере установленных функций.

На уровне субъектов, как правило, функции  органа по управлению государственной службой субъекта РФ возложены на орган исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющий кадровую политику, либо на соответствующие государственные органы.

Например, в  соответствии с Указом главы Республики Мордовия от 27 ноября 2006 г. N 212-УГ "О  государственном органе Республики Мордовия по управлению государственной  гражданской службой Республики Мордовия" до образования соответствующего государственного органа по управлению государственной гражданской службой  Республики Мордовия его задачи и  функции выполняет Администрация  главы Республики Мордовия⁷.

В соответствии с ч. 4 ст. 17 Закона Новосибирской  области от 1 февраля 2005 г. N 265-ОЗ "О  государственной гражданской службе Новосибирской области" до образования  государственного органа Новосибирской  области по управлению государственной  службой задачи и функции этого  органа выполняет Администрация  губернатора Новосибирской области  и правительства Новосибирской  области.

Согласно  ч. 6 ст. 31 Закона Владимирской области  от 27 августа 2004 г. N 135-ОЗ "О государственной  гражданской службе Владимирской области" до образования органа по управлению государственной службой области  задачи и функции этого органа выполняются государственными органами области в соответствии с действующим  законодательством.

Примером  создания органа по управлению гражданской  службой на уровне субъекта РФ служит Областной закон Ростовской области  от 21 декабря 2005 г. N 419-ЗС "О Ведомстве  по управлению государственной гражданской  службой Ростовской области"⁸.

Особенностью правового статуса государственного служащего является то, что на него распространяются обширные правоограничения, нормативно закрепленные первоначально в ст. 11 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», а позднее, применительно к государственным гражданским служащим, - в ст. 16 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Анализ этих правоограничений позволяет сделать вывод: они выступают в качестве превентивного средства против возможных, в первую очередь корыстных, злоупотреблений государственных служащих.

Согласно  п. 1 ч. 1 ст. 11 государственный служащий не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности. В юридической литературе отмечалось, что Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации" не были закреплены критерии "педагогической, научной и иной творческой деятельности". Очевидно, что данное обстоятельство позволяло допускать возможности злоупотреблений, особенно со стороны лиц, замещающих руководящие должности государственной гражданской службы. Действующее законодательство нормативно закрепляет только понятие "научная деятельность". Согласно ст. 2 Федерального закона от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике"⁹ таковой признается деятельность, направленная на получение и применение новых знаний, в том числе: фундаментальные научные исследования - экспериментальная и теоретическая деятельность, направленная на получение новых знаний об основных закономерностях строения, функционирования и развития человека, общества, окружающей природной среды; прикладные научные исследования - исследования, направленные преимущественно на применение новых знаний для достижения практических целей и решения конкретных задач. Что касается понятия "педагогическая деятельность", то ее нормативно закрепленное определение в законодательстве отсутствует. Однако анализ норм Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании"¹⁰, а именно понятие "образование", сформулированное в преамбуле данного Закона, в позволяет дать собирательное определение понятия "педагогическая деятельность". Таковой является профессиональная деятельность лиц, имеющих образовательный ценз, установленный типовым положением об образовательном учреждении соответствующего типа и вида, направленная на осуществление целенаправленного процесса воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства¹¹. Наконец, определение понятия "иная творческая деятельность" вообще определить крайне трудно из-за его широты и многообразия видов такой деятельности. Как видно, научная или педагогическая деятельность, является согласно Закону - одним из видов творческой деятельности. Большой энциклопедический словарь определяет творчество как деятельность, порождающую нечто новое, отличающееся оригинальностью и общественно-исторической уникальностью¹². Таким образом, следует, что акт творчества предполагает созидательную деятельность, результаты которой должны быть объективизированы, например, в виде рукописей, учебных пособий, конспектов лекций. Можно согласиться с предложением А.Б. Агапова о необходимости наличия материального результата этой творческой деятельности, который и должен оцениваться уполномоченным органом по вопросам государственной службы¹³.

В части 2 ст. 14 Федерального закона "О государственной  гражданской службе Российской Федерации" закреплено право гражданского служащего  с предварительного уведомления  представителя нанимателя выполнять  иную (т.е. заниматься любой другой, а не только научной, педагогической и иной творческой деятельностью, как было ранее) оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов. При таком подходе расширяются возможности гражданского служащего, особенно квалифицированного специалиста, заниматься иной оплачиваемой деятельностью. Одновременно усиливается последующий контроль со стороны государства в лице представителя нанимателя, у которого при возникновении сомнений появляется возможность проверить, не приводит ли занятие гражданским служащим тем или иным видом оплачиваемой деятельности к конфликту интересов.

Таким образом, Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» впервые предусматривает формирование системы управления государственной службой. Один из субъектов управления этой системой назван в данном Федеральном законе - это федеральный государственный орган по управлению государственной службой и государственный орган субъекта РФ по управлению государственной службой. В законодательстве, правда, пока представлен только один принцип формирования этого органа - принцип равного представительства от органов государственной власти. Но этого явно недостаточно. Необходимо законодательно определить характер взаимодействия системы управления государственной службой с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а главное - найти место федерального государственного органа управления государственной службой в системе государственного управления Российской Федерации¹⁴.

2. Задачи органов управления государственной службой в реформировании системы государственной службы

Состояние государственной службы Российской Федерации характеризуется  значительным количеством накопившихся проблем и противоречий, связанных  со становлением государственности  Российской Федерации и гражданского общества, переходным состоянием экономики, в том числе:

отсутствием целостной системы  государственной службы (государственная  служба осуществляется как служба в  отдельном государственном органе на федеральном уровне и на уровне субъекта Российской Федерации);

отсутствием общего (рамочного) законодательного регулирования государственной  службы в целом, а также прямого  законодательного регулирования различных  видов государственной службы, противоречивостью  законодательства;

низкой эффективностью государственных  органов и государственных служащих и недоверием к ним граждан;

снижением престижности государственной  службы и авторитета государственных  служащих;

неэффективностью кадровой политики на государственной службе, выражающейся в высокой текучести кадров, в  том числе вследствие частых изменений  структуры органов исполнительной власти, а также структуры аппаратов  государственных органов;

в отсутствии механизма перевода государственного служащего из федерального государственного органа или государственного органа субъекта Российской Федерации или  вида государственной службы в другой с сохранением его статуса;

в недостаточном уровне профессионализма государственных служащих и несовершенстве системы их профессиональной подготовки, переподготовки и повышении квалификации;

слабой разработанностью и неэффективностью механизмов профилактики и борьбы с  коррупцией, а также правовых и  организационных мер контроля со стороны гражданского общества за деятельностью  государственных органов;

неопределенностью статуса государственных  служащих отдельных видов государственной  службы;

несоответствием социального положения  государственного служащего характеру  возлагаемых на него ответственности  и ограничений;

отсутствием унификации основных гарантий государственных служащих различных  уровней и видов государственной  службы и в ряде случаев декларативным  характером этих гарантий;

отсутствием системы управления государственной  службой Российской Федерации;

неупорядоченностью внутренней организации  государственной службы, отсутствием  надлежащей регламентации деятельности государственных органов и государственных  служащих, способствующих коррупции, злоупотреблениям, бюрократизации отношений между  государственными органами, структурными подразделениями государственного органа, а также государственных  органов с гражданами и структурами  гражданского общества;

не разработанностью механизмов взаимосвязи  государственной службы с муниципальной  службой.

Нерешенные проблемы государственной  службы являются причиной ее низкой эффективности, недостаточной гибкости и приспособленности  к решению задач развития гражданского общества и рыночной экономики, невосприимчивости  к новым методам и формам организации, планирования, ресурсного обеспечения  государственных органов и стимулирования профессиональной деятельности государственных  служащих.

в Указе Президента РФ от 10.03.2009 N 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)» устанавливается, что основными направлениями реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации являются: формирование системы государственной службы Российской Федерации как целостного государственно-правового института, создание системы управления государственной службой; внедрение на государственной службе Российской Федерации эффективных технологий и современных методов кадровой работы; повышение эффективности государственной службы Российской Федерации и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

Реформирование системы государственной  службы Российской Федерации является приоритетным направлением государственной  политики в области государственного строительства.

Целью реформирования государственной  службы является кардинальное повышение  ее эффективности в интересах  развития гражданского общества и укрепления государства, содействие экономическому и социальному прогрессу, повышение  доверия граждан через улучшение  качества оказываемых им государственных  услуг, рациональное использование  государственных ресурсов и улучшение  положения государственных служащих. Реформирование должно обеспечить создание целостной системы государственной  службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации, а также тенденций  мирового развития.

Реформирование системы государственной  службы при активном участии органов  управления государственной службой  предполагает решение следующих  задач:

приведение системы государственной  службы в соответствие со сложившимися общественными отношениями, новыми экономическими условиями;

определение и утверждение структуры  государственной службы Российской Федерации;

создание комплексной нормативной  правовой основы регулирования государственной  службы Российской Федерации на основе рамочного федерального закона, федеральных  законов прямого действия и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих соответствующие  виды государственной службы;

разработка эффективных механизмов кадровой политики на государственной  службе;

формирование системы государственных  органов по управлению государственной  службой в Российской Федерации;