Трансформация порядка формирования высшего должностного лица субъекта РФ

Кандидатура может быть предложена также из числа лиц, включенных в федеральный резерв управленческих кадров.

17 декабря 2009 года был принят Федеральный закон № 319-ФЗ «О внесении изменений в статьи 18 и 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статью 26.1 Федерального закона «О политических партиях» (принят Государственной Думой 11 декабря 2009 года, одобрен Советом Федерации 16 декабря 2009 года).

Закон устанавливал, что политическая партия вносит предложения о кандидатурах президенту не позднее, чем за 40 дней (раньше было 90 дней) до истечения срока полномочий губернатора. При этом консультации с президентом РФ проводятся не позднее, чем за 45 дней (раньше было 100 дней) до истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта РФ.

Предложения о кандидатурах рассматриваются главой государства в течение не более 10 дней (раньше было 30 дней) со дня их внесения. Для повторного внесения предложений о кандидатурах устанавливается срок 10 дней (раньше было 30 дней).

Кроме того, в законе определяются дополнительные основания для назначения президентом временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ: истечение срока полномочий высшего должностного лица субъекта РФ; невозможность осуществления им по тем или иным обстоятельствам (состояние здоровья, другие обстоятельства, временно препятствующие осуществлению полномочий) своих полномочий.

25 апреля 2012 года Государственной Думой был принят Федеральный закон № 40 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

В соответствии с Федеральным законом высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избирается гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Кандидаты на указанную должность выдвигаются политическими партиями, при этом политическая партия вправе выдвинуть члена данной политической партии либо беспартийного гражданина. Выдвижение кандидата в порядке самовыдвижения может предусматриваться законом субъекта Российской Федерации. Президент Российской Федерации по своей инициативе может провести консультации с политическими партиями и выдвинутыми в порядке самовыдвижения кандидатами.

В субъектах Российской Федерации кандидатов должны поддержать от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных образований и избранных на выборах глав муниципальных образований, в числе которых должно быть от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов и избранных на выборах глав муниципальных районов и городских округов. В городах федерального значения кандидатов также должны поддержать от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов внутригородских муниципальных образований и избранных на выборах глав внутригородских муниципальных образований. При этом кандидату необходимо получить поддержку не менее чем в трёх четвертях соответственно муниципальных районов и городских округов, внутригородских муниципальных образований. Депутат представительного органа муниципального образования или избранный на выборах глава муниципального образования может поддержать только одного кандидата, выдвинутого любой политической партией либо в порядке самовыдвижения.

Кандидату, выдвинутому в порядке самовыдвижения, помимо получения указанной поддержки необходимо собрать от 0,5 процента до 2 процентов подписей избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избирается на срок не более пяти лет и не может замещать указанную должность более двух сроков подряд. Кандидат считается избранным, если за него проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании.

Федеральным законом предусматривается отзыв избирателями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в случае установления судом фактов нарушения им законодательства Российской Федерации или законодательства субъекта Российской Федерации либо неоднократного грубого без уважительных причин неисполнения им своих обязанностей, а также устанавливаются основные требования к процедуре отзыва.

Глава 2. Введение парламентских выборов и анализ эффективности данной меры. Преимущества нового закона о прямых губернаторских выборах

2.1 Причины изменения в 2004 году порядка формирования высших должностных лиц субъектов РФ

Рассмотрим, с какой целью В.В Путин решил изменить порядок назначения глав субъектов РФ.

Выступая на расширенном заседании правительства 13 сентября 2004 года Владимир Путин отметил: «в целях обеспечения единства государственной власти и последовательного развития федерализма необходимо совместное участие Федерации и ее субъектов в формировании исполнительных органов власти в территориях России. И в этой связи полагаю, что высшие должностные лица субъектов Российской Федерации должны избираться законодательными собраниями территорий по представлению главы государства. В таком случае механизм формирования высшей исполнительной власти в регионах будет построен по принципам, практически идентичным принципам образования правительства Российской Федерации»1. 

Отменить выборы губернаторов Владимир Путин предложил сразу после теракта в Беслане. Впоследствии он не раз комментировал это решение, поясняя, что отказ от выборов был необходим, чтобы избежать влияния криминальных элементов на ситуацию в регионах. «Они (главы) раньше избирались. Казалось бы, это демократично и очень хорошо, но за их спиной вставали полукриминальные элементы, которые деньгами карманы набили и начали манипулировать общественным мнением и избранным губернатором». А манипулировать президентским назначенцем, по мнению Владимира Путина, было бы намного сложнее.

Но позднее стало ясно, что и с назначенцами проблем может возникать не меньше – за последние годы мы стали свидетелями не одной громкой губернаторской отставки, в том числе и скандального ухода столичного градоначальника Юрия Лужкова.

Еще одной причиной, побудившей внести изменения в порядок назначения глав субъектов, стала фактическая невозможность привлечения их и близких к ним лиц к какой-либо ответственности. Приближенные к главам регионов имели превосходные возможности для удачного развития своих бизнес - проектов. На слуху фамилии Е.Батуриной (супруги Б.М. Лужкова), У.Рахимова (сына бывшего президента Башкирии М.Г. Рахимова). И это не считая сотен «особо приближенных» к главам регионов бизнесменов, фактически хозяев региональной экономики. При этом, не смотря на такую особую приближенность возбуждение уголовного дела против не то что главы региона, а даже приближенных к нему лиц являлось практически невозможным.

Суть предложенной Путиным системы состояла в том, что губернаторы фактически назначались федеральным центром и несли перед ним прямую и полную политическую ответственность. Голосование в законодательных собраниях по кандидатурам, предложенным президентом, носило декоративный характер. Обычно против президентских кандидатур голосовали по 2-3 депутата, а во многих случаях они «избирались» единогласно. Причина не только в том, что за отказ поддержать эти кандидатуры следовала санкция в виде роспуска законодательного собрания, но и, прежде всего, в том, что до отмены прямых выборов губернаторы были в регионах монополистическими игроками, державшими под своим контролем как законодательные собрания, так и представленные им партии.

Принимая почти восемь лет назад новый порядок наделения полномочиями глав российских регионов – недемократическое слово «назначение», более точно обозначавшее суть процесса, категорически отвергалось, – законодатели не скрывали, что мера это временная. Она решает задачи стабилизации страны, сохранения суверенности на всей ее территории. «И если Россия будет жить в условиях мира и стабильности, продолжит движение к еще большему разделению властей, если регионы получат реальные источники наполнения своих бюджетов, возрастет роль гражданских институтов, будет в полной мере воспринято обществом и государством то, что называется «свобода личности», тогда мы сможем выйти и на прямые выборы глав всех субъектов Российской Федерации»2.

Что касается эффективности данного закона, была ли оправдана эта мера и какие мы получили результаты после семи лет парламентских выборов рассмотрим далее.

Изменение порядка избрания глав субъектов позволило обеспечить выстраивание механизма их ответственности. В 90-е годы никто даже подумать не мог о том, чтобы губернатор был отстранен от должности, и в отношении него было возбуждено уголовное дело. В последние семь лет на слуху множество уголовных эпизодов. Например, Л. Кротков, А. Тишанин, В. Дудка и другие, по крайней мере, лишились поста главы региона. Таким образом, за прошедшие семь лет появился механизм ответственности региональных лидеров, который планируется сохранить и в будущем. Процедура отзыва населением действующего губернатора, кстати, присутствует и в новом законе от 2012 года. Стоит отметить, что факт наличия уголовных дел не означает роста коррупции губернаторов, а свидетельствует о том, что главы стали утрачивать статус «неприкосновенных», неподсудных и несменяемых руководителей региона.

Кроме того, с помощью парламентских выборов В. Путин рассчитывал оказать воздействие на региональные власти для сохранения целостности страны. И это только кажется, что глава маленького региона не может угрожать целостности России. На самом деле, в 90-х годах законодательство отдельных регионов зачастую сильно противоречило федеральным законам.

Например, в Конституции Республики Тыва была прописана возможность объявлять войну и заключать мир, в Красноярском крае были установлены ограничения на перемещение товаров, в Калмыкии введены дополнительные сборы, не предусмотренные законодательством.

С приходом на должность Президента России В.В. Путина была проведена колоссальная работа по устранению наиболее явных противоречий. Вплоть до 2004-2005 гг. наблюдалось сопротивление регионов предложениям привести региональное законодательство в соответствие федеральному. Такое «затягивание» процесса реформирования законодательства становилось очевидным тормозом на пути развития экономической и социальной сферы России. В настоящее время высказанное Президентом предложение решить на уровне регионов тот или иной вопрос уже не приводит к сопротивлению, а исполняется весьма оперативно.

Так, например, упоминание в Послании Президента Д.А. Медведева о необходимости решения вопроса развития системы детских дошкольных учреждений (детских садов) привело к тому, что в течение нескольких месяцев практически во всех регионах были приняты программы, направленные на решение этой важной в контексте демографической политики России проблемы. И это только один из множества примеров последних лет. Механизм, заложенный В.В. Путиным, дал реальные всходы. Благодаря новой системе отношений между федеральным центром и регионами появилась возможность активизации экономического и социального потенциала регионов.

2.2 Преимущества законопроекта о прямых выборах губернаторов, принятого 1 июня 2012 года

1 июня 2012 вступил в силу законопроект, согласно которому граждане России смогут снова путем прямых выборов избирать глав регионов. На сегодняшний день общая ситуация в России изменилась, выросла роль политических партий в обществе, которые готовы взять на себя ответственность за своего человека во власти. Но выборы возвращаются не в прежнем виде: учтены ошибки конца прошлого века и начала нынешнего. Новый закон, определяющий правила формирования региональной власти страны, по мнению большинства депутатов Госдумы, смог создать такую конструкцию, чтобы на выборы шли самые профессиональные люди, которым доверяет население.

Можно называть эту конструкцию фильтром, который позволяет еще до всеобщего голосования отсеивать тех претендентов на губернаторский пост, кому эта ноша не по силам или противопоказана. Данная мера позволяет уберечь регион от непрофессионального управленца. В законе таких фильтров несколько. Рассмотрим их:

1. Кандидаты в губернаторы будут выдвигаться политическими партиями, при этом они могут быть беспартийными или представителями других партий. Разрешено участвовать в выборах и самовыдвиженцам, однако это право должно быть прописано в законе субъекта РФ.
2. В борьбе за высокий пост могут участвовать и самовыдвиженцы, но им нужно будет собрать в свою поддержку от 0,5 до 2 процентов подписей избирателей, проживающих на территории. Но это не все, дальше вступают в действие другие барьеры, которые самовыдвиженцам также необходимо преодолеть.
3. Консультации политических партий с президентом по поводу партийных выдвиженцев на губернаторский пост, которые глава государства проводит по своей инициативе.
4. Необходимость для выдвигаемых партиями кандидатов, а также самовыдвиженцев заручиться поддержкой депутатов в муниципальных образованиях и (или) избранных глав муниципальных образований.

Согласно закону, избираться на пост губернатора смогут граждане РФ, которым исполнилось 30 лет. Лица, ранее судимые за тяжкие и особо тяжкие преступления, не смогут претендовать на эту должность. Запрет не будет действовать в случаях, когда новым уголовным законом эти деяния не признаются тяжкими или особо тяжкими преступлениями. Избранным может считаться лицо, получившее 50 процентов плюс один голос от числа проголосовавших, а не простое большинство. Может потребоваться и второй тур.

Губернатор может избираться на пять лет и не вправе занимать этот высокий пост более двух сроков подряд. Главы регионов, которые получали свои руководящие полномочия по представлению президента, поддержанному голосованием в региональном парламенте, смогут начать свой новый, но уже выборный срок с чистого листа. Годы, проведенные на губернаторском посту до вступления в действие закона о прямых выборах главы региона, в зачет не пойдут. Губернатор, получивший свой пост по старой схеме, через год может добровольно уйти в отставку и с согласия президента участвовать в борьбе за руководящее кресло уже по новым, выборным правилам. Но закон предусматривает основания для отставки губернаторов по инициативе главы государства, среди которых – выявление фактов коррупции или неурегулирование конфликта интересов. Еще одним поводом будет считаться неоднократное грубое неисполнение губернатором своих обязанностей без уважительных причин, установленное судом.