Статус депутатов органов местного самоуправления

Конституция Российской Федерации, федеральные законы занимают особое место в правовой основе местного самоуправления, которое определяется следующими факторами.

В соответствии с п. «н» ч.1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов. Таким образом, Конституция определяет пределы правового регулирования организации местного самоуправления для федеральных органов государственной власти: установление единых, общих для всех территорий России основ построения и функционирования местной, муниципальной власти.

Конституция РФ закрепляет в соответствии с Европейской Хартией местного самоуправления важнейшие исходные начала организации местного самоуправления, составляющие правовой фундамент муниципального развития в нашей стране. К ним относятся, прежде всего, положения о признании и равной защите муниципальной собственности наряду с другими формами собственности; о праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.

Основополагающие начала организации и деятельности местного самоуправления, его место и роль в системе народовластия, закрепляемые Конституцией РФ, получили развитие в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года. В нём определены единые принципы формирования и развития правовых основ местного самоуправления в нашей стране. Значение указанного закона для развития правовой основы местного самоуправления определяется также и тем, что он разграничивает полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в области местного самоуправления.

Вместе с Конституцией РФ, Европейской Хартией местного самоуправления Федеральный закон составляет, таким образом, юридическую базу для правового регулирования местного самоуправления субъектами Федерации.

Конституции и уставы субъектов Федерации должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам, которые имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Поэтому содержащиеся в конституциях и уставах субъектов Федерации положения о местном самоуправлении не должны противоречить основополагающим началам и принципам организации местного самоуправления, закрепляемым Конституцией РФ и Законом об общих принципах организации местного самоуправления.

Установление общих принципов организации местного самоуправления относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, по которым издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который вступил в силу с 1 января 2009 года, правовую основу местного самоуправления составляют также общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Таким образом, местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя, признается и гарантируется государством и выступает важным показателем истинно демократического правового государства.

1.2. Конституционно-правовые положения о структуре органов местного самоуправления

Определение четкой структуры и организации системы органов местного самоуправления является одной из актуальных задач муниципальной реформы, проводимой в России, которая непосредственно затрагивает интересы каждого гражданина, так как именно с местным самоуправлением связано решение большинства повседневных проблем людей. Реформа местного самоуправления, как и реформа федеративных отношений, проводится в соответствии с государственной концепцией разграничения полномочий всех уровней власти и повышения эффективности осуществления полномочий, в том числе органами местной власти.

Федеральный закон № 131-ФЗ в ч. 1 ст. 34 структуру органов местного самоуправления обозначил как «перечень» этих органов. Таким образом, «под структурой органов местного самоуправления, по сути дела, понимается система имеющих самостоятельный статус органов, осуществляющих на территории муниципального образования функции и полномочия местного самоуправления. Именно самих органов, а не их внутренних подразделений».

Другими словами, многими учеными указывается на неоправданное использование в ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» понятия «структура органов местного самоуправления». Речь идет об их системе, то есть об общих принципах организации системы органов местного самоуправления9.

Между тем, в структуру органов местного самоуправления согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ входят представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, а также иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В соответствии с ч. 2 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации должно быть обязательным.

В юридической литературе высказывается сомнение в том, вправе ли федеральный законодатель устанавливать требование обязательного формирования в муниципальных образованиях вышеуказанных органов местного самоуправления. В части 2 ст. 130 Конституции РФ упоминаются «выборные и другие органы местного самоуправления». А часть 1 ст. 131 Конституции РФ закрепляет, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Однако данные конституционные положения необходимо рассматривать в совокупности с другими нормами Конституции РФ. Так, в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Положение о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, но в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации, устанавливающими общие принципы организации местного самоуправления, подтвердил Конституционный Суд РФ в Постановлении от 1 февраля 1996 г. №3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области»10.

В Конституции РФ не раскрывается понятие общих принципов. В Федеральном законе № 131-ФЗ о местном самоуправлении также не дан конкретный перечень общих принципов организации местного самоуправления.

В юридической литературе существуют различные подходы к определению содержания данного понятия и классификации общих принципов организации местного самоуправления. Так, В.И. Фадеев, выделяя четыре группы принципов, которые вытекают из преамбулы Федерального закона № 131-ФЗ, считает, что эти группы принципов охватывают все основные положения данного закона и сформулировать их перечень практически очень сложно11.

В связи с такой неопределенностью понятия общих принципов субъекты РФ в настоящее время столкнулись с проблемой, когда вопросы организации местного самоуправления, отнесенные Конституцией РФ к предметам совместного ведения, достаточно детально урегулированы федеральным законодателем в Федеральном законе № 131-ФЗ. В региональном законодательстве, а также в уставах муниципальных образований в большинстве случаев дублируются положения Федерального закона № 131-ФЗ. Таким образом, отсутствие четких критериев определения общих принципов организации местного самоуправления не в полной мере гарантирует осуществление на практике принципа его самостоятельности. В этой связи справедливо высказывание В.И. Васильева, что законы об общих принципах местного самоуправления «могут включать сколь угодные ограничения самостоятельности населения» в вопросах организации местного самоуправления12.

Отсутствие четкого понятия общих принципов организации местного самоуправления позволило федеральному законодателю ограничить случаи проведения муниципального референдума по вопросам определения структуры органов местного самоуправления. Так, согласно Федеральному закону № 131-ФЗ проведение муниципального референдума по вопросам структуры органов местного самоуправления возможно только во вновь образованном муниципальном образовании на межселенных территориях или в случае преобразования существующего муниципального образования.

На таком местном референдуме выявляется мнение населения в части перечня и наименований органов местного самоуправления, а также порядка избрания и полномочий главы муниципального образования на основании ч. 2 ст. 36 Федерального закона о местном самоуправлении.

Местный референдум во вновь образованном муниципальном образовании проводится в случае, если с инициативой о его проведении выступит группа жителей муниципального образования в течение месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ соответствующего муниципального образования. В случае отсутствия такой инициативы структура органов местного самоуправления будет определяться представительным органом вновь избранного муниципального образования после его избрания. Как справедливо отмечает В.И. Васильев, учитывая существующее безразличие населения к муниципальным делам, апатию избирателей, что хорошо известно законодателю, можно сделать вывод «о некой формальной дани с его стороны демократической процедуре и расчете на облегченный вариант (через представительный орган) определения структуры муниципальной власти».

Между тем, согласно ч. 1 ст. 34 Федерального закона 2003 года о местном самоуправлении структура органов местного самоуправления закрепляется в уставе муниципального образования. В нее могут входить органы, которые должны быть обязательно образованы, а также иные органы и выборные должностные лица.

В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме, устанавливаются:

1) структура и наименования органов местного самоуправления;

2) порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.

Деятельность представительного органа местного самоуправления определяется регламентом соответствующего органа, в котором устанавливается порядок созыва сессии, ведение заседания и принятия решений. Регламенты часто публикуются местной прессой.

В настоящее время формы работы представительных органов местного самоуправления законодательно не определены. Организационно-правовые формы работы предусматриваются в уставах муниципальных образований или регламентах. В этих актах довольно редко используется слово «сессия», а говорится, как правило, о заседаниях.

Пленарная, сессионная деятельность является главной, основной формой их функционирования, поскольку только на сессии муниципального совета (думы, собрания и т.д.) решаются вопросы исключительного ведения представительного органа муниципального образования. Это прямо закреплено в законе об общих принципах организации местного самоуправления.

Только здесь решается вопрос об избрании руководителя представительного органа, который в соответствии с уставом муниципального образования может быть главой муниципального образования.

Уставы некоторых муниципальных образований предусматривают порядок утверждения структуры муниципального представительного органа, образования и упразднения постоянных комиссий и депутатских групп, принятия решений о досрочном прекращении полномочий представительного органа местного самоуправления и его депутатов.

По отдельным направлениям своей деятельности представительный орган местного самоуправления образует постоянные комиссии - основные рабочие службы. В комиссиях проходит вся подготовительная часть по выработке решений представительного органа. В уставе муниципального образования или в регламенте работы представительного органа указывается периодичность проведения заседаний (сессий) представительного органа. Заседания могут быть очередными и внеочередными, пленарными и проводимыми по комиссиям и комитетам, открытыми и закрытыми. Очередные заседания проводятся планово, в сроки, предусмотренные уставами муниципальных образований и регламентами работы представительных органов. Очередную сессию представительного органа созывает председатель думы (совета, собрания и т.д.) или глава местного самоуправления, который может быть главой местной администрации. Первая сессия созывается не позднее 14--20 дней после избрания представительного органа. Сессия правомочна при наличии не менее двух третей общего числа депутатов. Все вопросы на сессии представительного органа решаются на основе устава муниципального образования и регламента работы самого представительного органа. Некоторые вопросы конституционного свойства решаются на сессии представительного органа квалифицированным большинством, т.е. двумя третями общего количества (например, вопрос о самороспуске представительного органа). Руководители всех предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности, расположенных на территории муниципального образования, обязаны по требованию представительного органа или главы местного самоуправления являться на сессию совета (думы) для дачи ответов на запросы депутатов и предоставления информации по вопросам, входящим в компетенцию данного органа. Неявка названных лиц без уважительной причины влечет ответственность, предусмотренную за неисполнение решения представительного органа местного самоуправления.