Правотворческая деятельность органов местного управления и самоуправления

Минский городской Совет обладает также правами Совета базового уровня.

К первичному территориальному уровню относятся городские (городов районного  подчинения), поселковые, сельские Советы.

Законом 2010 г. закреплена общая компетенция  местных Советов депутатов, осуществляемая на всех территориальных уровнях, а  также особенности компетенции  Советов областного, базового и первичного уровня. Кроме того, в Законе 2010 г. уточнены полномочия Советов первичного уровня по отношению к органам  территориального общественного самоуправления.

В Законе 2010 г. появились новые положения, предусматривающие возможность  объединения Советов в ассоциации для эффективного осуществления  своих полномочий, защиты общих интересов  и оказания взаимопомощи в решении  вопросов местного значения. Решение  вопроса об участии в создании ассоциации относится к компетенции  соответствующего Совета. В свою очередь, ассоциации Советов, Минский городской  Совет могут создать Национальную ассоциацию местных Советов депутатов.

Местные Советы депутатов осуществляют свою деятельность в форме сессий и через деятельность своих органов - президиума Совета и постоянных комиссий.

Значительное место в Законе 2010 г. отведено территориальным органам  общественного самоуправления. Так, если в прежнем Законе регулированию  деятельности органов общественного  самоуправления была посвящена лишь одна статья, то в новом - целая глава, состоящая из семи статей. Основной целью территориального общественного  самоуправления являются развитие и  осуществление на соответствующей  части административно-территориальной  единицы инициатив граждан по вопросам местного значения.

Новеллой является закрепление  того, что орган территориального общественного самоуправления может  быть коллегиальным либо единоличным (староста, старейшина и др.).

Орган территориального общественного  самоуправления подотчетен в своей  деятельности местному собранию и соответствующему Совету депутатов. Контроль за деятельностью  органа территориального общественного  самоуправления осуществляет соответствующий  Совет депутатов.

Местное управление представляет собой  форму организации и деятельности местных исполнительных и распорядительных органов для решения вопросов местного значения исходя из общегосударственных  интересов и интересов граждан.

Система органов местного управления не претерпела изменений и состоит  из трех территориальных уровней: областного, базового и первичного и включает областные, городские, районные, поселковые и сельские исполнительные комитеты и местные администрации районов в городах.

К областному территориальному уровню относятся областные, Минский городской  исполнительные комитеты. Исполкомы  областного уровня являются вышестоящими по отношению к исполнительным и  распорядительным органам базового и первичного территориальных уровней. К базовому территориальному уровню относятся городские (городов областного подчинения), районные исполкомы. Исполкомы  базового уровня являются вышестоящими по отношению к исполнительным и  распорядительным органам первичного территориального уровня. Кроме того, Законом 2010 г. предусмотрено, что Минский  городской исполком обладает также  правами исполкома базового уровня.

К первичному территориальному уровню относятся городские (городов районного  подчинения), поселковые, сельские исполкомы, администрации районов в городах.

По сравнению с ранее действовавшим  законодательством, Законом 2010 г. более  четко разграничена компетенция  исполнительных комитетов различных  уровней, которая дополнена рядом  новых полномочий. В Законе 2010 г. уточнены, систематизированы вопросы  деятельности исполнительных и распорядительных органов всех уровней.

В частности, прежний Закон содержал перечень вопросов, относящихся к  компетенции местной администрации, состоящий из 22 пунктов. Теперь же такая  компетенция изложена в 38 позициях, которыми определено, что местные  администрации в пределах своей  компетенции:

• представляют интересы соответствующего района в городе во взаимоотношениях с другими государственными органами, иными организациями и гражданами;
• участвуют в составлении и исполнении соответствующих местных бюджетов (администрации районов в городе Минске - бюджетных смет администраций районов в городе Минске);
• распоряжаются коммунальной собственностью в порядке, установленном городским Советом, а также осуществляют контроль за ее использованием на соответствующей территории;
• обеспечивают государственные минимальные социальные стандарты в области социальной поддержки и социального обслуживания, оплаты труда, пенсионного обеспечения и в других областях;
• вносят в городской исполком, Совет и его органы предложения по всем вопросам местного значения и участвуют в их рассмотрении;
• организуют обсуждение на соответствующей территории важных вопросов местного и республиканского значения;
• информируют граждан и организации о состоянии дел на соответствующей территории по вопросам местного значения;
• организуют работу органов территориального общественного самоуправления, созывают местные собрания, оказывают содействие в выполнении их решений, поощряют органы территориального общественного самоуправления за активное участие в решении вопросов местного значения;
• решают вопросы демографической безопасности, улучшения социально-экономических условий жизнедеятельности семьи;
• решают вопросы размещения объектов строительства на соответствующей территории;
• обеспечивают развитие жилищного фонда и жилищного хозяйства, создают условия для обеспечения граждан жилыми помещениями, в том числе организуют строительство жилых помещений социального пользования, предоставляют такие помещения;
• обеспечивают предоставление льготных кредитов, субсидий гражданам, состоящим на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий;
• создают условия для обеспечения граждан услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
• создают условия для предоставления транспортных услуг населению и организуют транспортное обслуживание граждан на соответствующей территории (только администрации районов в городе Минске);
• создают условия для реализации гражданами права на образование, осуществляют контроль за обеспечением качества образования;
• обеспечивают распространение культурных ценностей, проводят культурные мероприятия и осуществляют стимулирование культурной деятельности граждан, проводят мероприятия по охране историко-культурного наследия;
• проводят физкультурно-оздоровительную и спортивно-массовую работу с гражданами, содержат физкультурно-спортивные сооружения, находящиеся в коммунальной собственности, и осуществляют их ремонт, поддерживают достаточный уровень обеспеченности соответствующих районов в городах физкультурно-спортивными сооружениями;
• обеспечивают санаторно-курортное лечение и оздоровление граждан;
• способствуют развитию профсоюзных, молодежных, детских, женских, ветеранских и иных общественных объединений;
• проводят мероприятия в области государственной молодежной политики;
• совместно с правоохранительными органами осуществляют деятельность по охране общественного порядка;
• осуществляют деятельность по профилактике правонарушений;
• участвуют в противодействии экстремизму, в том числе терроризму;
• участвуют в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций, выполнении мероприятий по гражданской обороне, обеспечении пожарной, промышленной, ядерной и радиационной безопасности, ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС;
• обеспечивают безопасность дорожного движения;
• совершают действия, связанные с регистрацией актов гражданского состояния;
• организуют библиотечное обслуживание граждан, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов;
• обеспечивают благоустройство и поддержание надлежащего санитарного состояния на соответствующей территории, привлекают граждан и организации к осуществлению таких работ;
• организуют освещение улиц и установку указателей с названиями улиц и номерами домов;
• организуют работы по удалению коммунальных отходов;
• принимают меры по обеспечению охраны окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов;
• обеспечивают осуществление на соответствующей территории контроля за соблюдением законодательства, осуществляют разъяснение вопросов применения законодательства, относящихся к компетенции органов местного управления и самоуправления;
• проводят мероприятия, связанные с государственными праздниками, праздничными днями и памятными датами;
• выступают учредителями местных средств массовой информации;
• решают вопросы, связанные с охраной труда;
• выдвигают кандидатов в члены коллегиальных органов территориального общественного самоуправления;
• рассматривают вопросы о необходимости освобождения от должностей руководителей расположенных на соответствующей территории организаций в случае невыполнения ими решений местной администрации, либо Совета, исполкома базового уровня, либо Совета, исполкома областного уровня, принятых в пределах их компетенции, или других актов законодательства и вносят соответствующие предложения в городской исполком;
• рассматривают вопросы о необходимости привлечения к ответственности расположенных на соответствующей территории организаций, их должностных лиц и иных граждан, о возмещении вреда, причиненного их решениями, действиями (бездействием) интересам граждан, местному хозяйству, окружающей среде, в случае невыполнения ими решений местной администрации, либо Совета, исполкома базового уровня, либо Совета, исполкома областного уровня, принятых в пределах их компетенции, или других актов законодательства и вносят соответствующие предложения в городской исполком;
• осуществляют иные полномочия, предусмотренные Законом 2010 г. и другими актами законодательства.

Выше изложена общая компетенция  местных Советов депутатов. Однако Закон 2010 г. предусматривает также  особенности компетенции местных  Советов депутатов каждого территориального уровня: областного, базового и первичного.

Так, Советы областного уровня в пределах своей компетенции:

• обеспечивают сбалансированность бюджетов административно-территориальных единиц на соответствующей территории;
• регулируют порядок осуществления административных процедур на соответствующей территории;
• оказывают государственную поддержку юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям индивидуально;
• утверждают предельный размер долга органов местного управления и самоуправления на очередной финансовый год;
• определяют меры социальной поддержки детей, молодежи, ветеранов, инвалидов и пожилых людей;
• утверждают примерное положение об органе территориального общественного самоуправления;
• присваивают звание почетного гражданина области (города Минска), определяют порядок присвоения такого звания и особенности статуса почетного гражданина и др.
• Советы базового уровня в пределах своей компетенции:
• утверждают территориальные планы развития районов, генеральные планы городов районного подчинения и других населенных пунктов, расположенных на соответствующей территории;
• утверждают предельный размер долга органов местного управления и самоуправления на очередной финансовый год;
• присваивают звание почетного гражданина соответственно города, района, определяют порядок присвоения такого звания и особенности статуса почетного гражданина.
• Городские Советы (городов с районным делением), помимо вышеобозначенных полномочий:
• выдвигают кандидатов в члены коллегиальных органов территориального общественного самоуправления;
• осуществляют контроль за деятельностью органов территориального общественного самоуправления.

Советы первичного уровня в пределах своей компетенции:

• вносят в Совет и исполком базового уровня предложения по социальной защите граждан;
• вносят в Совет базового уровня предложения о размерах отчислений от местных налогов и сборов, суммах дотаций в бюджеты первичного уровня;
• выдвигают кандидатов в члены коллегиальных органов территориального общественного самоуправления;
• утверждают положение о единоличном органе территориального общественного самоуправления;
• осуществляют контроль за деятельностью органов территориального общественного самоуправления.

Таким образом, белорусский законодатель сделал попытку разнести полномочия по уровню управления, чтобы было ясно, чем занимается и за что отвечает конкретный Совет. Это позволит избежать дублирования.

Для оперативности принятия решений  в Законе 2010 г. закреплена норма о  возможности нового способа принятия решения исполнительным и распорядительным органом. Так, решения исполнительного  и распорядительного органа по отдельным  вопросам, не терпящим отлагательства, могут приниматься с письменного  разрешения председателя исполкома (главы  местной администрации) путем опроса и визирования членами исполнительного  и распорядительного органа проектов соответствующих решений.

В целях расширения возможностей граждан  в решении вопросов местного значения предусмотрено, что по решению местного собрания или органа территориального общественного самоуправления может  вводиться добровольный сбор средств  граждан, или так называемое самообложение. Эти средства включаются в местный  бюджет и расходуются только на цели, определенные местным собранием  или органом территориального общественного  самоуправления.

Принят Указ Президента Республики Беларусь от 22 февраля 2011 г. №66 «О некоторых  вопросах местного управления и самоуправления», которым утверждено Положение о  порядке назначения на должности  и освобождения от должностей руководителей  и других членов местных исполнительных и распорядительных органов. Указом вводится типовая архитектура облисполкомов, Минского горисполкома, местных администраций в Минске, городских исполкомов, местных администраций районов в городах; вводится норма, исключающая привлечение дополнительных служащих для обеспечения деятельности местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов и должностных лиц, помимо случаев работы коллегиальных органов либо выполнением работ и оказанием услуг в соответствии с заключенными в установленном порядке договорами.

Итак, можно резюмировать, что Закон  «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» от 4 января 2010 г. явился итогом систематизации нормативных положений в данной области, призванным комплексно регулировать эту сферу общественных отношений. Сделан определенный шаг по сближению с аналогичным законодательством европейских государств. Благодаря этому местные Советы получили право объединяться на добровольной основе в ассоциации для определения и дальнейшего движения региональных и местных инициатив.

1.3 Проблемы местного самоуправления в Беларуси

В Беларуси местное самоуправление включает ряд локальных институтов представительной и непосредственной демократии, которые в совокупности, взаимодействуя, призваны обеспечивать выражение интересов населения, его волеизъявление, удовлетворение насущных потребностей. Как мы показали выше, принципы, положенные в законодательную  основу местного самоуправления в Беларуси, в значительной степени приближены к тем, на которых в свете Европейской  хартии базируется местное самоуправление в странах Европейского союза. Законодательство, действительно, должно соответствовать  Европейской хартии. Но нельзя забывать, что на практике Беларусь, в отличие  от соседей, её ещё не ратифицировала.

Основные претензии экспертов  к тогда ещё проекту, а теперь - к действующему Закону 2010 г. заключаются  в следующем. Здесь сохраняется  самое главное из противоречий - «органы местного управления на самом  деле таковыми в Беларуси не являются. У них нет полномочий и финансов. Они не обладают признаками юридического лица и обязаны защищать общегосударственные  интересы».

Формы участия граждан в местном  самоуправлении также остаются достаточно ограниченными. В Конституции Беларуси прописано, например, что граждане осуществляют местное самоуправление также через  органы территориального общественного  самоуправления - местный референдум, выборы, местные собрания, правотворческую  инициативу. Но для того, чтобы сегодня  провести местный референдум, нужно  собрать не менее 10% подписей от числа  граждан, проживающих на данной территории. Это очень высокая планка.

Еще одна проблема: референдум проводится по «вопросам, имеющим важнейшее  значение». Важность же определяет Министерство юстиции или его структуры, что  не дает возможности назвать местный  референдум в Беларуси формой прямого  народовластия, т.к., по сути, граждане не могут провести его без разрешения властей. К тому же, Законом 2010 г. предусмотрено, что если граждане инициируют референдум, то и проводиться он должен за их счет. При таких сложных процедурах и финансовых затратах граждане вряд ли решатся инициировать референдум.

Другим органом самоуправления, согласно Закону 2010 г., является территориальное  общественное самоуправление. Однако признаки органа (властные полномочия, источники финансирования) у него отсутствуют. По убеждению экспертов, даже если люди проявят гражданскую  инициативу и по собственному желанию  захотят что-то осуществить, возможностей у них мало.

Закон 2010 г. предусматривает и появление  еще одного субъекта - возможность создания Ассоциации местного органа власти. Однако и тут есть проблемы. Написано, что Ассоциация создается для решения вопросов местного значения. Во-первых, юридически не закреплено, что является вопросами местного значения. Во-вторых, не понятно, как она будет создаваться. Если это Ассоциация Советов, то главная задача Ассоциации - оказание услуг - выпадает, ведь этим занимается исполком, не входящий в систему местного самоуправления. В-третьих, кто будет ее финансировать, если местные Советы даже не имеют счета? Если финансирование будет бюджетным, ни о какой самостоятельности органа, который должен представлять интересы Советов, а значит, и наши с вами, в том числе и перед центральной властью, не приходится говорить.

Многие авторы считают, что Законом 2010 г. усложнился доступ к информации о деятельности местных советов. В Законе 1991 г. закреплялось, что  каждый гражданин имеет возможность  получить документы, которые «непосредственно затрагивают его интересы». В  Законе 2010 г. такого положения нет. Раньше о деятельности Совета информировали  общественные организации, трудовые коллективы, граждан. Сейчас предписано «информировать организации и граждан». Руководствуясь такой формулировкой, советы могут  информировать государственные  организации, а общественные - нет.