Эволюция административного деления и действующая структура АТД РФ

Введение

         В современной политической и экономической ситуации во всем мире сегодня повышается интерес политологов и широкого круга исследователей к проблематике, обозначаемой Административно-территориальное деление. Это связано, с необходимостью осмысления результатов социально-политических и экономических изменений, произошедших в России.Стало уже привычным суждение о том, что за последнее время Россия сильно изменилась, а вместе с ней во многом трансформировалось сознание и поведение российских граждан, ее политическая и экономическая позиция, нормативно-правовая база и многое другое.

            Административно-территориальным делением называется разделение территории государства на административно управляемые части (административно-территориальные единицы). К основным процессам изменения административно-территориального деления относят: увеличение или уменьшение числа административных единиц, их укрупнение и разукрупнение, присоединение или отсечение от них участков территорий. Повышенный интерес к проблеме федерализма не является случайным, так как уже давно федерализм превращается в важнейшую составную часть региональной политической жизни. Тем не менее, указанная проблема относится к числу наименее разработанных в России. До последнего времени имеющиеся по этой проблеме публикации по преимуществу рассматривали отдельные вопросы отношений власти по вертикали и управления "федеральный центр - субъекты Федерации - местное самоуправление". И лишь за редким исключением к России подходили как к объекту управления, имеющему федеративную природу.

Эволюция административного деления и действующая структура АТД РФ.

           Коренные преобразования административно-территориальной сетки страны начались вслед за Октябрьской революцией 1917 г. В качестве основного аргумента этих перемен (особенно в после­дующие годы) выдвигался принцип единства экономического районирования, национального состава и административно-территориального деления. Однако непоследовательность административ­но-территориальных преобразований, шараханье из одной крайности в другую (например, чередование тенденций объединения и дробления областей) позволяет говорить об отсутствии у большевиков четко продуманной политики в данной сфере.

      Первый этап осуществления административно-территориальной реформы относится к 1917—1922 гг. и связывается преимущественно с созданием новых национальных образований, т.е., по существу, с демонтажем старого районирования в целом, “индифферентного” к национальному своеобразию территорий.Кроме провозглашения Украинской Советской Республики, конституционно были оформлены Туркестанская Автономная Республика и Коммуна немцев Поволжья. Образовавшиеся на Северном Кавказе Терская Автономная Социалистическая Республика (объединившая чеченцев, ингушей, кабардинцев и других горцев) и Кубано-Черноморская Республика были интегрированы в Северо-Кавказскую Республику. Далее последовало образование Башкирской и Татарской автономных республик. Вотской (Удмуртской), Калмыцкой и Марийской автономных областей. Несколько позже были созданы Якутская и Бурят-Монгольская автономные республики, Узбекская, Туркменская союзные республики и другие на­циональные образования.

       Сейчас уже мало кто знает, что на заре советской власти существовала общая Литовско-Белорусская Республика, а на территории, занимаемой ныне Казахстаном, была образована Киргизская Автономная Республика (поскольку казахов нередко называли киргизами со столицей в городе Оренбурге; что еще в 1919 г. была провозглашена Крымская Советская Республика в составе РСФСР, через два года преобразованная в автономную (при этом более половины населения этой республики составляли русские, около четверти — татары, остальные — украинцы, евреи, греки, болгары и другие народы).

       Наряду с формированием новых национальных образований в 1917—1922 гг. происходил интенсивный процесс разукрупнения старых губерний. Так, из состава Владимирской и Костромской губерний выделилась Иваново-Вознесенская губерния, из Пермской — Свердловская, из Новгородской — Череповецкая, из Саратовской — Царицынская и т.д.Но затем четко проявилась противоположная тенденция — к объединению губерний. В период с 1923 по 1929 г. на политико-административной карте РСФСР появились:

1) Уральская  область, включившая в свой  состав Свердловскую, Челябинскую,  Пермскую, Тюменскую губернии и  Тобольский Совет;

2) Северокавказский  край, в который вошли Донская  и Кубано-Черноморская области.  Ставропольская и Терская губернии  и на­циональные автономии: Горская,  Кабардино-Балкарская, Чеченская, Адыгей-Черкасская  и Карачаевская; позднее в его  состав вошли Шахтинский и Таганрогский округа;

3) Сибирский  край с центром в Новосибирске, объединивший Новониколаевскую, Омскую, Томскую, Иркутскую губернии, а  также Ойратскую автономную область;

4) Дальневосточный  край в составе бывших Амурской, Примор­ской и Забайкальской  губерний;

5) Ленинградская  область, включавшая Ленинградскую,  Псковскую, Новгородскую, Череповецкую и Мурманскую губернии;

6) Центральная  черноземная область с центром в Воронеже,объединившая Воронежскую, Курскую, Орловскую и Тамбовскую губернии, а также часть территорий соседних губерний;

7) Нижневолжский  край с центром в Саратове  в составе Саратов­ской, Астраханской  и Сталинградской губерний, а также некоторых соседних территорий;

8) Средневолжская  область, в которую вошли Ульяновская,  Пензенская, Самарская и Оренбургская  области, а также частьСаратовской губернии;

9) Северный  край с центром в Архангельске, объединивший Архангельскую, Вологодскую  и Северодвинскую области и автономную область Коми;

10) Западная  область с центром в Смоленске,  включившая в свой состав Смоленскую, Брянскую, Калужскую губернии и частьТверской;

11) Нижегородский  край, образованный на месте Нижегород­ской  и Вятской губерний, Марийской и Вотской автономных областей, а также Чувашской автономной области;

12) Ивановская  промышленная область в составе  Иваново-Вознесенской, Ярославской, Владимирской и Костромской губерний;

13) Московская  промышленная область, объединившая Московскую, Тульскую, Рязанскую, а также часть Тверской и Калужской губерний.

        Итак, по сравнению с прежним губернским делением количество административных единиц верхнего уровня резко сократилось:в РСФСР было выделено 13 краев и областей, в остальных союзных республиках эти единицы вообще не создавались — в них были сформированы округа (на Украине, например, 40, в Белоруссии — 8, а в Казахстане— 12), наряду с которыми выделялись национальные автономии.

         Осуществленное к 1929 г. во всех республиках новое госплановское “административно-хозяйственное” деление состояло из трех иерархических уровней: областей (краев), округов (ликвидированных в 30-х гг.) и районов. При этом районы первого уровня первоначально называли экономическими, но впоследствии стали называть просто областями (или краями, если в них входили национальные автономии). Указывалось, что при новом делении тщательно учитывались задания плана ГОЭЛРО, т.е. перспективы развития страны и конкретных районов, а также национально-этническая специфика территорий.

        После войны административно-территориальные изменения продолжались, но они приобрели эпизодический характер. Среди наиболее важных отметим такие, как преобразование в 1945 г. Крымской АССР в Крымскую область в составе РСФСР ,а также Карело-Финской ССР — в Карельскую АССР. Продолжилась административно-территориальная “чехарда” с образованием и упразднением областей как в составе Российской Федерации, так и в Казахстане, республиках Средней Азии и других регионах.

         Заметным событием, непосредственно затронувшим интересы административно-территориального деления страны, явилось образование на рубеже 50—60-х гг. так называемых совнархозов. Эти территориальные конструкции, в условиях командно-распределительной экономики призванные оживить стагнировавшую советскую экономику, были вначале организованы в рамках экономических административных районов, но затем укрупнены. По прошествии нескольких десятилетий стало очевидным: повысить эффективность экономики в пределах совнархозов не удалось, а барьеры между предприятиями, находившимися в ведении разных субъектов управления, не только не ослабли, но даже укрепились. Появились тенденции к местничеству и прямой натурализации хозяйства. Хрущевская административно-хозяйственная реформа явно провалилась.

          Перед распадом Советского Союза в его состав входили 15 союзных республик, 20 автономных республик, 8 автономных областей, 10 автономных округов, 6 краев и 114 административных областей.

           После распада СССР, важной задачей того времени стало сохранение территориальной целостности России. В 1991 году возникла угроза распада, республики, входившие в РФ, объявили о своем суверенитете и отказа от статуса автономий. Субъекты федерации требовали равноправия и большей самостоятельности. Вносились предложения о создании конфедерации взамен федерации. Татарстан, Башкортостан, Якутия, Чечня взяли курс на выход из РФ. Отчисления в федеральный бюджет ими задерживаются или прекращаются. В условиях обострения экономического кризиса, разрыва хозяйственных связей, обнищания населения элита национальных республик подогревала националистические чувства. К осени 1991 года все автономные республики провозгласили себя суверенными государствами. Большинство автономных областей заявило о своем преобразовании в республики. Края и области также начали свою борьбу за равноправие субъектов Федерации. Судьба российской государственности во многом определялась противостоянием республиканских региональных властей с федеральной властью. Угроза распада России нарастала в течение всего 1992 года.

К лету десятки  субъектов Федерации – Татарстан, Башкорстан, Якутия (Саха), Удмуртия, Новосибирская, Тюменская области – задерживали  или прекращали перечислять налоги в федеральный бюджет. Более того, они начали сами устанавливать цены на товары, производимые на их территории.

           Отдельные субъекты Федерации все настойчивее предлагали преобразовать ее в конфедерацию. Ситуация осложнялась непоследовательностью самого правительства. Советник по межнациональным отношениям Г.В. Старовойтова, например, считала, что полные суверенитеты всех народов бывшего СССР – неизбежный этап становления государства, а в перспективе РФ превратиться в одну из форм конфедерации (объединение государств при их полной политической и юридической самостоятельности, отсутствии центральной власти, общего законодательства). Но эта точка зрения не нашла поддержку в правительстве. В течение 1992 года продолжалось финансовое субсидирование республик взявших курс на отделение, не смотря на отказ отчислять налоги в федеральный бюджет. В основе сепаратизма лежало желание республик самостоятельно распоряжаться плодами своего труда. И поэтому так болезненно воспринималось то, что, например, в Татарии почти безвозмездно проводилась перекачка нефти, в Якутии – алмазов. Край, дающий более 80% алмазных поступлений России не был способен прокормить себя.

            Первым серьезным шагом на пути сохранения единства России стал Федеративный договор 1992года, между субъектами Федерации (89 субъектов). Современная Россия, занимающая 1/7 часть земной суши, едва ли не мировой рекордсмен по усложненности политико-территориального деления: 89 субъектов Федерации весьма разнородны по размерам территории, природным условиям, численности и составу населения, уровню развития экономики и культуры.В состав РФ входят 89 субъектов: 21 республика, 6 краев и 49 областей, 1 автономная область и 10 автономных округов.

Северо-западный экономический район.

     Важнейшие направления экономического и социального развития Северо-Западного экономического района на условиях перехода к рынку в значительной мере определяются решением таких приоритетныx задач, как конверсия предприятий оборонного комплекса, развитие отечественного и международного туризма, увеличение пропускной способности транспорта, в первую очередь морского, создание современной инфраструктуры связи. Расширению внешнеэкономических связей района и привлечению инвесторов в разнообразные отрасли хозяйства будет способствовать организация в районе зон свободного предпринимательства. Предполагается формирование 3 свободных экономических зон в Санкт-Петербурге, Выборге и Новгороде.

           Зона свободного предпринимательства «Санкт-Петербург» формируется в целях эффективной структурной перестройки района на основе его интеллектуального и производственного потенциала, привлечения иностранного капитала, развития производительных сил района и освоения современных технологических процессов, создания современной производственной и социальной инфраструктуры, эффективного вовлечения экономики Северо-Западного района и России в целом в международное разделение труда. Зона будет специализироваться на производстве машин и оборудования, транспортных средств, химической продукции и товаров народного потребления, на развитии международного туризма, и экспорта непроизводственных услуг. Трудности формирования свободной экономической зоны связаны с объективными и субъективными факторами.

        Так, нельзя не учитывать, что примерно 80% промышленности города относится к военно-промышленному комплексу и ее включение в международное разделение труда затруднено. Кроме того, мировая практика вообще не имеет аналогов создания зон в столь крупном регионе. Для Санкт-Петербургской зоны эффективным является организация субзон, или мини-зон, различной специализации, из которых в итоге может сформироваться крупная комплексная зона. Перспективно создание в Санкт-Петербурге таких известных в мире типов зон, как научные парки, технополисы на основе значительного накопленного научного потенциала, а также экспортно-производственных зон, которые могут образовываться на базе предприятий, перепрофилирующихся в процессе конверсии, туристско-рекреационных зон в живописных окрестностях города. Возможна организация крупнейшего банковского центра.