Дисциплинарная ответственность государственных служащих

Подводя итог, можно заключить, что нормы дисциплины государственных  гражданских служащих отражают специфику  организации государственной гражданской  службы, особенности отношений между  служащими и вытекают из задач  государственной гражданской службы. С их помощью государство регулирует поведение и деятельность гражданских  служащих. Совокупность таких норм и составляет содержание дисциплины. Нормы дисциплины распространяются на всю служебную деятельность гражданских  служащих, а также регламентируют отдельные стороны поведения  служащих вне службы.

Дисциплинарная ответственность  является самостоятельным видом  юридической ответственности, характеризующейся  наличием собственного основания - дисциплинарного  проступка, особых санкций - дисциплинарных взысканий, предусмотренных нормами  законодательства, специального субъекта дисциплинарной ответственности и  субъекта дисциплинарной власти, уполномоченных применять дисциплинарные взыскания  в служебном порядке.

ГЛАВА 2. ПОРЯДОК ДИСЦИПЛИНАРНОГО  ПРОИЗВОДСТВА НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ  СЛУЖБЕ

2.1 Порядок применения  и снятия дисциплинарных взысканий  в сфере государственной гражданской  службы

Реализация дисциплинарной ответственности в сфере государственной  гражданской службы осуществляется в соответствии с порядком, регламентированным ст. 58 Закона о государственной гражданской  службе, который предусматривает  целый ряд правовых гарантий для  гражданских служащих в целях  недопущения необоснованного привлечения  их к ответственности.

Сроки привлечения к дисциплинарной ответственности установлены ч. ч. 4, 5 ст. 58 Закона N 79-ФЗ. В соответствии с ними дисциплинарное взыскание применяется непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая периода временной нетрудоспособности гражданского служащего, пребывания его в отпуске, других случаев отсутствия его на службе по уважительным причинам, а также времени проведения служебной проверки. Также дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения дисциплинарного проступка, а по результатам проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки - позднее двух лет со дня совершения дисциплинарного проступка. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу.

Как видим, приведенные выше положения требуют исчислять  сроки привлечения гражданских  служащих к дисциплинарной ответственности  как со дня совершения дисциплинарного  проступка, так и со дня его  обнаружения. Однако при этом закон  не отвечает на вопрос: кем должен быть обнаружен факт совершения дисциплинарного  проступка? Понятно, что он далеко не всегда выявляется представителем нанимателя, управомоченным применять меры дисциплинарного воздействия. Обнаружить проступок могут и непосредственный начальник служащего, и его коллега, занимающий равную должность, и даже его подчиненный. Должен ли в таком случае срок привлечения к дисциплинарной ответственности исчисляться именно с момента получения информации о проступке лицом, наделенным правом привлечения к дисциплинарной ответственности?

Большинство исследователей сходятся во мнении, что днем обнаружения  проступка, с которого начинается течение  месячного срока, считается день, когда лицу, которому подчинен гражданский  служащий, стало известно о совершении проступка, независимо от того, наделено ли оно правом наложения дисциплинарных взысканий¹³. В то же время доводы в обоснование этой позиции они не приводят.

Как уже было сказано, ч. 4 ст. 58 Закона N 79-ФЗ, устанавливая правило об исчислении срока привлечения к дисциплинарной ответственности с момента обнаружения дисциплинарного проступка, не указывает, что этот факт должен быть обнаружен именно представителем нанимателя. По нашему мнению, толкование данной нормы как указания на необходимость исчисления срока с момента обнаружения факта совершения проступка должностным лицом, уполномоченным применять меры дисциплинарного взыскания, противоречит общим принципам правовой определенности и справедливости, на необходимость соблюдения которых неоднократно указывал КС РФ. При таком подходе служащий, факт совершения которым дисциплинарного проступка обнаружил непосредственный начальник, не имеющий права наложения дисциплинарных взысканий и не сообщивший должностному лицу, имеющему такое право, на длительный период (до шести месяцев, а в некоторых случаях до двух лет) оставался бы в неопределенном положении, не зная, будут ли применены к нему меры дисциплинарной ответственности.

Процедура наложения дисциплинарного  взыскания должна включать следующие  стадии:

1) выявление дисциплинарного  проступка и расследование представителем  нанимателя (или другим уполномоченным  должностным лицом) дела.

На этой стадии представитель  нанимателя до применения дисциплинарного  взыскания должен затребовать от гражданского служащего объяснение в письменной форме.

Перед применением дисциплинарного  взыскания по решению представителя  нанимателя или по письменному заявлению  гражданского служащего проводится служебная проверка.

При проведении служебной  проверки должны быть полностью, объективно и всесторонне установлены:

а) факт совершения гражданским  служащим дисциплинарного проступка;

б) вина гражданского служащего  в совершении дисциплинарного проступка;

в) причины и условия, способствовавшие совершению гражданским служащим дисциплинарного  проступка;

г) характер и размер вреда, причиненного гражданским служащим в результате дисциплинарного проступка;

д) обстоятельства, послужившие  основанием для письменного заявления  гражданского служащего о проведении служебной проверки.

Порядок проведения служебной  проверки регламентируется ст. 59 Закона о государственной гражданской  службе.

Согласно ч. 1 статьи 59 Закона служебная проверка может проводиться  как по инициативе представителя  нанимателя, так и по инициативе самого гражданского служащего. Основанием проведения служебной проверки по решению  представителя нанимателя является поступившая к нему информация о  совершении дисциплинарного проступка  с участием сотрудника государственного органа либо об установленном факте  совершения или подготовки им преступления. В этой связи необходимо заметить, что норма ч. 2 ст. 58 данного Закона императивно устанавливает необходимость  проведения служебной проверки перед  применением дисциплинарного взыскания. Исходя из буквального толкования этой нормы, дисциплинарное взыскание к  гражданскому служащему можно применить  только после проведения служебной  проверки. Федеральный закон «О государственной  гражданской службе Российской Федерации» предусматривает право гражданского служащего на проведение служебной  проверки для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство (п. 14 ч. 1 ст. 14). Исходя из сказанного, нам  представляется, что при наличии  письменного заявления гражданского служащего о проведении служебной  проверки представитель нанимателя должен издать соответствующее распоряжение о ее проведении.

Часть вторая статьи 59 Закона называет те обстоятельства, которые  должны быть исследованы в ходе проведения служебной проверки. Согласно ч. 3 ст. 58 данного Закона при применении дисциплинарного взыскания учитываются  тяжесть совершенного гражданским  служащим дисциплинарного проступка, степень его вины, обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок, и предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих  должностных обязанностей. На выяснение  указанных обстоятельств и направлена служебная проверка.

Ответственность за своевременность  и правильность проведения служебной  проверки Закон возлагает на представителя  нанимателя, ее назначившего.

Следует отметить, что Закон  не содержит правил проведения служебной  проверки. Как представляется, такие  правила необходимо предусмотреть  подзаконным актом (положением о  служебной проверке). Этим нормативным  актом должны быть урегулированы  те вопросы, которые не нашли отражения  в Законе. К ним, в частности, относятся:

• установление сроков назначения служебной проверки;
• указание перечня лиц, которые не могут привлекаться к проведению служебной проверки;
• закрепление права гражданского служащего, в отношении которого проводится проверка, на отвод должностных лиц от проведения проверки, с конкретными доводами, объясняющими отвод;
• установление полномочий лиц, проводящих служебную проверку;
• определение перечня сведений, которые должны содержаться в заключении о проведении служебной проверки.

Служебная проверка проводится подразделением государственного органа по вопросам государственной службы и кадров (кадровой службой) при участии  юридического (правового) подразделения  и выборного профсоюзного органа данного государственного органа. На представителя нанимателя возлагается  обязанность контролировать своевременность  и правильность ее проведения. Кроме  того, как нам представляется, по усмотрению представителя нанимателя к проведению служебной проверки могут привлекаться служащие других подразделений государственного органа, а также эксперты и специалисты. Например, при разрешении сложных  технических или финансовых вопросов может возникнуть необходимость  в привлечении соответствующего специалиста.

Вместе с тем Закон  запрещает участвовать в проведении служебной проверки гражданским  служащим, которые могут быть прямо  или косвенно заинтересованы в ее результатах. При возникновении  подобной ситуации такой гражданский служащий обязан обратиться к представителю нанимателя, назначившему служебную проверку, с письменным заявлением об освобождении его от участия в проведении этой проверки. При несоблюдении указанного требования результаты служебной проверки считаются недействительными. Данная норма направлена на устранение возможного конфликта интересов при проведении служебной проверки. Не вполне понятно, однако, каким образом нужно интерпретировать понятие косвенной заинтересованности в результатах служебной проверки. Представляется, что, во всяком случае, не могут участвовать в проведении служебной проверки:

• гражданский служащий, совершивший проступок, по которому проводится проверка;
• родственник гражданского служащего, в отношении которого проводится проверка, или имеющий с последним дружеские (неприязненные) отношения гражданский служащий (в том числе - специалист или эксперт);
• гражданский служащий, прямо подчиненный по службе гражданскому служащему, в отношении которого проводится проверка.

В этой связи соответствующим  подзаконным актом должен быть предусмотрен порядок формирования и деятельности комиссии для проведения служебной  проверки¹⁴.

Часть 6 статьи 59 Закона устанавливает  максимальную продолжительность служебной  проверки - не более одного месяца со дня принятия решения о ее проведении. По истечении этого срока по результатам  проверки должно быть составлено письменное заключение, которое направляется представителю  нанимателя.

Как и Федеральный закон  «Об основах государственной  службы Российской Федерации», рассматриваемый  Закон предусматривает возможность  отстранения гражданского служащего  от замещаемой должности гражданской  службы на время проведения служебной  проверки. Решение о временном  отстранении гражданского служащего  при проведении служебной проверки принимается представителем нанимателя. Нужно заметить, что согласно буквальному  толкованию указанной нормы представитель  нанимателя вправе, но не обязан отстранять соответствующего гражданского служащего  от замещаемой должности на время  проведения служебной проверки. Согласно ч. 6 данной статьи служебная проверка должна быть завершена не позднее  чем через один месяц со дня  принятия решения о ее проведении. Таким образом, максимальный срок временного отстранения гражданского служащего  в связи с проведением служебной  проверки не может превышать одного месяца. Общие нормы, регламентирующие правила и порядок временного отстранения от замещаемой должности, содержатся в ст. 32 данного Закона.

Согласно указанной статье в период отстранения от замещаемой должности гражданской службы (недопущения  к исполнению должностных обязанностей) гражданского служащего денежное содержание ему не начисляется, за исключением  случаев, предусмотренных федеральными законами. Одним из таких исключений является временное отстранение  от должности в связи с проведением  служебной проверки. По прямому указанию ч. 7 ст. 59 гражданский служащий отстраняется от замещаемой должности гражданской  службы на время проведения служебной  проверки с сохранением на этот период денежного содержания по замещаемой должности гражданской службы.

Вместе с тем в целях  объективного исследования всех обстоятельств, которые являются предметом служебной  проверки, гражданский служащий, в  отношении которого она проводится (в том числе и временно отстраненный от замещаемой должности), вправе:

• давать объяснения с изложением своего мнения, заявлять о доказательствах по существу своего объяснения, представлять заявления, ходатайства и иные документы;
• обжаловать представителю нанимателя решения и действия (бездействие) гражданских служащих, проводящих служебную проверку;
• ознакомиться по окончании служебной проверки с письменным заключением и другими материалами по результатам служебной проверки, если это не противоречит требованиям неразглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну¹⁵.