Адміністративно правовий статус президента України

У свою чергу, якщо комплексно поглянути на українську політичну  систему, то на нашу думку, Президент  саме і є тим чинником, який зумовлює дієвість у функціонуванні уряду. Варто  відзначити, що за умов відсутності законодавчо зумовленої парламентської більшості у Верховній Раді, представлення в ній різноманітних політичних сил, які свою діяльність грунтують на різних, іноді досить суперечливих ідеологічних позиціях, коли членство в уряді певною частиною політиків розглядається як засіб для задоволення своїх економічних інтересів, що ніяк не сприяє стабільному процесові формування та функціонування уряду.

Політична практика, як світова, так і постсоціалістична, переконливо  демонструє, що у разі делегування парламентові повноважен ня формувати уряд, останній у кращому випадку буде роздертий чварами між ідеологіч ними чи бізнесовими супротивниками, а в гіршому - взагалі не буде сформований. Це в обох випадках так чи інакше може призвести до значного загострення суспільно-політич ної ситуації в країні. Водночас Президент, на виконання своїх конституційних повноважень - гаранта державного суверенітету, сприяє формуванню такого уряду, який, на його думку, може найдієвіше працювати для досягнення соціально-економічної стабільності в країні.

В свою чергу, новосформований  Кабінет Міністрів України набуває  повноважень з моменту складення  присяги не менш ніж двома третинами  від загальної кількості його складу на пленарному засіданні Верховної  Ради України в присутності Президента не пізніше ніж через 10 днів після сформування Кабінету Міністрів України.

Кожен член Кабінету Міністрів  може бути звільнений з посади Президентом  України за власною ініціативою  або за поданням прем'єр-міністра. З  питань припинення повноважень, прийняття чи неприйняття відставки членів Кабінету Міністрів Президент України видає відповідні укази. Члени Кабінету Міністрів, відставка яких прийнята Президентом, за його дорученням продовжують виконувати свої повноваження до набуття повноважень новими членами Кабінету Міністрів України, але не довше ніж 30 діб.

Кабінет Міністрів утворюється  на строк повноважень Президента України. Повноважен ня Кабінету Міністрів  України припиняють ся у випадках:

- обрання нового Президента;

- прийняття Президентом рішення про припинення повноважень прем'єр-міністра України;

- прийняття Верховною  Радою України резолюції недовіри  Кабінету Міністрів України; 

- відставки або смерті  прем'єр-міністра України (ст. 115 Конституції  України).

Доцільно розглянути зазначені випадки докладніше. Так, у випадку обрання нового Президента України прем'єр-міністр подає йому заяву про відставку уряду на церемонії вступу Президента на посаду (інавгурації) після складення ним присяги. Повноваження Кабінету Міністрів можуть бути припинені і за рішенням Президента України. У зв'язку з цим Президент видає указ, а прем'єр-міністр невідкладно подає Президентові заяву про відставку Кабінету Міністрів, яка приймаєть ся главою держави.

Згідно зі ст. 87 Конституції  України, Верховна Рада України може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняти резолюцію недовіри. Якщо відповідна постанова прийнята, то прем'єр-міністр України, отримавши рішення Верховної Ради України про недовіру Кабінету Міністрів України, одразу вручає Президентові України заяву про відставку Кабінету Міністрів, що приймається Президентом.

На думку дослідника В. Мельниченка, український уряд постійно перебуває під загрозою відставки, що спричиняє певну несамостійність  його дій та постійне оглядання на Президента та Верховну Раду України. Також він стверджує, якщо буде прийнято рішення про відставку уряду, то Президент не несе відповідальності за це рішення [6].

Як демонструє досвід парламентських країн, зокрема Італії, в яких уряд відіграє надзвичайно важливу роль у системі державного управління і де конституційно закріплено політичну відповідальність уряду перед парламентом, з кожною зміною внутрішньопар ламентської розстановки політичних сил уряд регулярно відправляється у відставку, що провокує урядову кризу та зупинку в практичній діяльності уряду.

На думку автора, навряд чи таке можуть дозволити собі суспільства  перехідного типу, якими, зокрема, є  країни пострадянського простору. Парламентська  залежність уряду, різновекторні підходи до принципів його діяльності здатні призвести до його недієздат ності, неспроможності здійснити непопулярні, однак украй необхідні для суспільної стабільності заходи. Тому необхідна незаангажована особа, яка постійно контролювала б діяльність уряду і в разі виникнення певних негативних моментів, що можуть нести загрозу національній безпеці держави, скоординувала б діяльність чи взагалі замінила цей склад уряду. Відповідні повноваження якраз і притаманні Президентові України.

А український науковець Ф. Шульженко декларує, що сьогоднішні реалії суспільно-по літичного життя в Україні вимагають обмеження повноважень Президента в тому, щоб парламент давав згоду на рішення щодо відставки уряду [10].

Аналіз існуючих форм Президентської влади показує, що закріплення в світовій державній практиці відповідного механізму спрацьовує тільки в країнах зі стабільною соціально-по літичною ситуацією. Натомість введення такого механізму, як ми вважаємо, значно обмежить роль Президента України в оперативному реагуванні на негаразди суспільного життя та поставить його в один ряд з політико-економічними угрупованнями, які присутні у парламенті, змушуючи "випрошувати" згоди на заміну уряду, що погано виконує свої функції.

У структурі вищих  виконавчих органів центр ваги державного управління при всіх моделях організації влади незмінно припадає на уряд. У свою чергу, співвідношення повноважень між Президентом та урядом у сфері здійснення виконавчої влади визначається тією або іншою системою правління.

Щодо повноважень Президента України в його взаєминах з виконавчою владою, то Конституція 1996 р. виводить Президента за межі виконавчої влади. Повноваження Президента України з організації і діяльності виконавчої влади, на думку багатьох вчених, безпосередньо випливають з форми правління в Україні.

Натомість супротивники інституту Президентства наводять кілька аргументів щодо "недосконалості Президентської влади", тому розглянемо повноваження Президента України з  зауваженнями його опонентів. Так, вітчизняна дослідниця Л. Кривенко вважає, що "Президент України входить до системи виконавчої влади" [5], російський науковець В. Чиркин зазначає, що "Президент України ... виступає і як орган виконавчої влади" [9].

За ст. 113 Конституції  України Кабінет Міністрів відповідальний перед Президентом України і у своїй діяльності керується його актами. Водночас він підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України, але у межах, передбачених статтями 85, 87 Конституції України. А в інших розділах Основного закону зазначено такий суперечливий момент, що організацію і діяльність органів цієї гілки влади визначає Верховна Рада, а формує її Президент (п. 12 ст. 92, п. 10 ст. 106 Конституції України).

Повноваження Президента щодо призначен ня вищих посадових  осіб у виконавчій владі ми вже розглянули вище. Також Президент України утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням прем'єр-міністра міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади, скасовує акти Кабінету Міністрів України та акти Ради Міністрів Автономної Республіки Крим. Наділення відповідними повноваженнями Президента України, на думку В. Мельниченка, "засвідчує несамостійність органів виконавчої влади у здійсненні ними своїх повноважень" [6].

В Основному законі закріплено також повноваження Уряду в стосунках  з Президентом України та створюваними при ньому органами. До цих повноважень  належать: участь Кабінету Міністрів  у виконанні повноважень Президента України; підготовка урядом пропозицій з питань повноважень Президента; відносини з Радою національної безпеки і оборони України; відносини з консультатив ними, дорадчими та іншими допоміжними органами і службами при Президентові України. Засідання Кабінету Міністрів можуть скликатися прем'єр-міністром за ініціативою Президента України. Якщо засідання відбувається за ініціативою Президента, то він головує.

Акти Президента України, видані в межах повноважень, передбачених у певних пунктах статті 106 Конституції, скріплюються підписами прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання. Зокрема, це такі досить важливі рішення, як припинення повноваження Верховної Ради України чи призначення членів Кабінету міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припинення їх повноважень. У свою чергу, В. Золоторьов вважає, що відповідна контрасигна ція має "досить формальний вигляд" [3].

У разі дострокового припинення повноважень Президента України  відповідно до статей 108, 109, 110, 111 Конституції виконання обов'язків Президента на період до обрання і вступу на посаду нового Президента покладається на прем'єр-міністра України. При цьому є цілий ряд обмежень щодо діяльності прем'єр-міністра України в період виконання ним обов'язків Президента України.

А загалом, аналізуючи систему  державної влади в Україні, Ф. Шульженко пропонує повернутися  до попередніх варіантів, щоб наблизити  інститут Президента до виконавчої гілки  влади [10]. Чим фактично визначити  Президента головою виконавчої влади.

Якщо ж комплексно проаналізувати весь спектр Президентських повноважень щодо виконавчої влади  як з огляду на світовий досвід, так  і в Україні, то на думку автора, зі зміною статусу Президента України, коли він згідно з новою Конституцією є виключно главою держави, тобто не входить до жодної гілки влади, то питання про сутність та правові засади виконавчої влади як окремої гілки державної влади не було вирішено до кінця. Окрім того, певні складнощі виникають при організації виконавчої влади, здійснюваної Кабінетом Міністрів України. Це становище, на наш погляд, зумовлено боротьбою між законодавчою гілкою влади і Президентом на час прийняття Основного закону України.

Але досвід функціонування пострадянських країн переконливо свідчить, що Кабінет Міністрів України має бути органом виконавчої влади, що підзвітний Президенту. А Президент виведений із структури виконавчої гілки влади й незалежний від позицій певних політичних сил та груп. Це зумовлюється слабкістю й невиразністю партійної системи нашої держави, в якій політичні сили ще не здатні репрезентувати інтереси своїх прихильників на загальнодержавному рівні. А надання, в свою чергу, Президентові всієї повноти владних повноважень виконавчої гілки влади, як пропонують певні науковці, здатне призвести, на наш погляд, до формування умов щодо зародження авторитариз му на теренах України.

Щодо української моделі політичної системи держави, то можна  стверджувати, що у даному варіанті яскраво простежується прагнення  закріпити незалежність виконавчої влади відповідно до принципу поділу влад. Така позиція є обгрунтованою і має право на існування. Вона виявляє прагнення виконавчої влади захистити себе від постійного втручання законодавчої влади у її власну сферу діяльності. А закріплення в Конституції України інституту контрасигнації Президентсь ких актів, на нашу думку, зумовлює необхідність врахування Президентом реальних можливостей виконавчих структур щодо втілення в життя прийнятих ним указів і розпоряджень.

Аналіз місця і ролі Президента України в механізмі здійснення виконавчої влади дає змогу стверджувати, що Президент України має досить вагомі позиції у формуванні, визначенні загальних пріоритетів та контролі виконавчої влади тощо, але відповідну діяльність глава держави обов'язково має узгоджувати та поділяти з Верховною Радою України.

Президент України на виконання своїх конституційних повноважень, юридично теж не як голова виконавчої влади, визначає загальні, стратегічні пріоритети та завдання діяльності виконавчої влади й контролює ключові сфери діяльності уряду, а прем'єр-міністр несе відповідальність за повсякденне, практичне управління. Разом з тим, як безпосередню програму необхідних дій розробляє уряд, а затверджує Верховна Рада. У цьому, на думку автора, виявляється демократичний характер української політичної системи, що включає як виконавчу, так і законодавчу гілки влад у реалізацію державної політики та зумовлює важливу роль Президента як інтегруючого чинника державно-владного механізму України. Враховуючи це, наша держава є напівПрезидентською республікою світового зразка.

Попри всі зазначені  позитивні моменти стосунків  Президента України з виконавчою владою, необхідно зазначити, що існує  ще цілий ряд не до кінця вирішених  або ж відверто негативних моментів цих взаємовідносин. Так, не досить чітке розмежуван ня взаємин законодавчої та виконавчої влади щодо їх компетенції, місця і ролі Президента в цих стосунках, що спостерігається у Конституції України, може призвести до порушень або змін як закріпленої в нашій державі формі правління, так і єдності структури управління. Причому можуть виникнути нові позаправові види відносин, колізії, непогодженості та навіть і відкрите протистояння.

На думку автора, відповідна незавершеність механізму реалізації державної влади справляє значний негативний вплив на життєво необхідні процеси реформування, що відбуваються сьогодні в нашій країні. Зокрема, серед проблем, що потребують нагального розв'язання, можна відзначити остаточно не завершений процес формування і законодавчого закріплення системи та механізму діяльності вітчизняних органів виконавчої влади. Також більш докладного законодавчого обгрунтуван ня, уточнення та закріплення потребують взаємовідносини Президента, уряду та парламенту України.

Практика державного життя України демонструє нагальну потребу вирішення та законодавчого закріплення механізму створення парламентської більшості та взяття нею на себе відповідальності за дії уряду. Сучасний стан речей призводить до того, що, давши згоду на призначення прем'єр-міністра та підтримавши програму дій уряду, парламент самоусувається від поточної підтримки виконавчої гілки влади та перетворюється на ретельного її критика, здобуваючи таким чином пропагандистські дивіденди. Вирішення відповідного питання надало б змогу об'єднати зусилля Президента, уряду та парламенту в розв'язанні існуючих негараздів суспільного життя. Водночас потребує удосконалення механізм запобіжних заходів щодо можливості відставки уряду як парламентом, так і Президентом України.