Административно-правовые договоры

В оферте отражаются все существенные условия административного договора. Оферта может быть простой, направленной конкретному адресату или нескольким определенным лицам, либо публичной, т.е. направленной неопределенному кругу лиц. Другая сторона акцептует предложение, после чего  договор подписывается сторонами.

Особенность административного договора заключается в том, что процедура выдвижения оферты и ее акцептования непосредственно определены и закрепляются законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и иными правовыми актами. Путем формализации процедуры заключения административного договора реализуются такие цели как защита как публичных, так и частных интересов участников договора. Соблюдение процедурной формы является обязательным для сторон – выйти за рамки установленной процедуры не могут ни публично-властный, ни частный субъект.

Разные виды административных договоров подготавливаются и заключаются разнообразными способами. В частности это зависит от степени императивности или диспозитивности правового регулирования, т.е. сочетания средств дозволений и запретов. Тем самым, в зависимости от порядка подготовки и заключения административного договора от более жестких к более мягким средствам правового регулирования, способы подготовки и заключения административных договоров можно классифицировать следующим образом: 1) на основе обязательного заключения административного договора; 2) на основе административных актов, устанавливающих процедуру подготовки и заключения административных договоров; 3) на основе выбора контрагента; 4) на основе переговоров.

Наиболее жесткий способ заключения административного договора предполагает обязательность его заключения для частного субъекта35.

В случаях, связанных с защитой особо важных публичных интересов, гарантом которых выступает государство, императивные требования об обязательности заключения административного договора являются необходимыми.

Законодателем прямо устанавливается круг субъектов, не имеющих права отказать обязательному субъекту в заключении административного договора. Так, Федеральный закон от 19 июля 1995 г. «О естественных монополиях» устанавливает общую норму, в соответствии с которой субъекты естественных монополий, т.е. юридические лица, занятые производством, реализацией товара в условиях естественной монополии, не вправе отказаться от заключения договора с определенными потребителями. В роли такого потребителя выступает государственный заказчик. Так, в соответствии со ст. 9 Федерального закона «О государственном материальном резерве» «поставщики, занимающие доминирующее положение на товарном рынке, а также предприятия, в объеме производства которых государственный оборонный заказ превышает 70 процентов, не вправе отказаться от заключения государственных контрактов (договоров) на поставку материальных ценностей в государственный резерв».

Административные договоры могут заключаться на основании установлений административно-правового акта. В роли такого правового акта обычно выступает Постановление Правительства Российской Федерации либо иной подзаконный или индивидуальный правовой акт, в котором указываются все существенные условия, не подлежащие изменению со стороны частного субъекта.

Предложение к заключению такого административного договора осуществляется путем публичной оферты - официального опубликования существенных условий, типового соглашения и дополнительной информации, касающейся организационных моментов. Институт публичной оферты административного договора отличается от закрепленного в ст. 437 ГК РФ института публичной оферты гражданско-правового договора. Направленность публичной оферты административного договора - определенный круг лиц либо кругу лиц, обозначенный родовым признаком.

Административные договоры могут основываться не только на индивидуальном административном, но и на плановом акте.

Рассмотрим процедуру утверждения типовой формы административного договора на примере соглашения между уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и Федеральным агентством по образованию о предоставлении бюджету субъекта Российской Федерации субсидии на материально-техническое обеспечение центра психолого-педагогической реабилитации и коррекции несовершеннолетних, злоупотребляющих наркотиками.

Поскольку в данном случае требуется выделение финансовых средств, соглашение должно основываться на плановом акте. Его роль в данном случае играл Федеральный закон о федеральном бюджете. На основе этого Закона издается административный правовой акт – соответствующее Постановление Правительства Российской Федерации. Постановление Правительства Российской Федерации возлагает на Министерство образования и науки Российской Федерации обязанность в месячный срок утвердить типовое соглашение.

Таким образом, процедуру утверждения типовой формы административного договора можно представить следующим образом: вначале принимается плановый акт (бюджет, программа), за которым следует принятие правового акта (постановления Правительства), на основании постановления издается приказ, выступающий в роли оферты.

Процедура и форма акцептования предложенного соглашения также устанавливаются административным правовым актом.

В соответствии с установленной процедурой кредитная организация, намеренная привлекать средства федерального бюджета на банковские депозиты, представляет в Федеральное казначейство письменное обращение о намерении заключить генеральное соглашение. Обращение направляется в Федеральное казначейство заказным письмом с уведомлением о доставке или доставляется по адресу Федерального казначейства для принятия корреспонденции.

В силу публичности оферты публично-властный субъект обязан заключить административный договор с любым субъектом, принявшим данное предложение. Однако несоблюдение установленной процедурной формы либо несоответствие требованиям, указанным в административном акте, влекут невозможность заключения административного договора.

Федеральное казначейство вправе отказать кредитной организации в принятии обращения в случаях, если:

а) форма представленного обращения не соответствует установленной форме;

б) на обращении отсутствует подпись уполномоченного лица и (или) оттиск печати;

в) к обращению не приложены предусмотренные приказом документы.

После представления обращений кредитной организацией Федеральное казначейство проводит ряд мероприятий по проверке кредитной организации. На основании проведенных мероприятий по проверке следует подписание административного договора в порядке, установленном административным правовым актом.

Подготовка и заключение административного договора, основанного на административных актах, является наиболее благоприятной формой деятельности государственно-властного субъекта. Путем такого его использования восполняются многочисленные пробелы законодательства, которое регулирует вопросы заключения административных договоров, а также особенности тех или иных административно-договорных отношений.

Другой способ заключения административного договора предполагает выбор другой стороны административного договора, осуществляемый путем проведения аукциона или конкурса.

Особенность этого способа заключения административного договора состоит в том, что ему предшествует особая процедура проведения ряда мероприятий, урегулированных исключительно законодательством Российской Федерации и ее субъектами. Проведение же этих мероприятий основывается на приказе руководителя государственного органа исполнительной власти либо иного уполномоченного субъекта.

Во многих случаях индивидуальный акт об осуществлении мероприятий по выбору противоположной стороныв административного договора основывается на плановом документе. Как правило, это касается административных договоров финансового или имущественного характера и связано с публичным характером выделяемых финансовых средств на государственные закупки, работы или услуги.

Основанием для распределения финансовых средств на государственные контракты выступает Федеральный закон о бюджете либо иной плановый финансовый документ.

Публично-властный субъект административного договора обладает привилегированным статусом по отношению к другой стороне, и за ним закреплено право выбора партнера. В связи с этим обязанность составления проекта административного договора взваливается на государственный орган исполнительной власти, инициирующий заключение государственного контракта. Проект административного договора должен соответствовать принципам законности, разумности и справедливости.

После того как проект административного договора был утвержден приказом, осуществляется публичная оферта: публикуются текст проекта, документация, прилагающаяся к нему, а также информация о проводимых мероприятиях.

При данной процедуре заключения государственных контрактов потенциальный участник договора с другой стороны не может влиять на формирование условий административного договора, он вправе лишь согласиться либо не согласиться с ними. Такая сторона выражает свое согласие с предложенными условиями государственного контракта путем подачи заявки на участие в осуществляемых мероприятиях. Момент подачи заявки является акцептом, поскольку потенциальный участник договорных отношений таким образом изъявляет свою волю на заключение административного договора.

По итогам проведения мероприятий по выбору контрагента государственного контракта составляется решение (протокол), в котором фиксируется победитель проводимого конкурса либо аукциона.

Заключение административных договоров по результатам выбора контрагента осуществляется путем его подписания руководителем государственного органа исполнительной власти (иным обязательным субъектом) и полномочным лицом контрагента.

Одним из наиболее распространенных способов заключения административного договора является его заключение по результатам проведения переговоров. Переговорная форма позволяет выявить позиции, достичь баланс интересов сторон, а в необходимых случаях - прийти к компромиссу. На стадии подготовки к заключению административного договора стороны договариваются о всех существенных условиях, которые указываются в самом административном договоре.

Необходимость проведения переговоров устанавливается, в частности, Правилами заключения соглашений между федеральным органом исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении субсидий федеральному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации. Согласно этим Правилам высший орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации направляет проект соглашения главному распорядителю средств федерального бюджета - федеральному государственному органу исполнительной власти. В свою очередь, федеральный государственный орган исполнительной власти в 15-дневный срок со дня получения проекта соглашения направляет его обратно со своими предложениями и замечаниями.

Подобная процедура также устанавливается для административных договоров о делегировании части своих полномочий, заключаемых между федеральными органами исполнительной власти и государственными исполнительными органами субъектов Российской Федерации. Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2008 г. № 924 инициатор заключения соглашения разрабатывает и направляет другой стороне проект административного договора, после чего в течение двух недель происходит согласование проекта соглашения по всем существенным условиям. Само соглашение, после достижения договоренности, утверждается распоряжением Правительства Российской Федерации. Проект распоряжения Правительства Российской Федерации об утверждении соглашения вносится в Правительство Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (стороной соглашения) в недельный срок с даты подписания соглашения. Соглашение считается вступившим в силу с даты вступления в силу распоряжения Правительства Российской Федерации о его утверждении.

Моментом заключения административного договора является подписание его сторонами.

Таким образом, выявлено четыре способа заключения административного договора: на основе обязательного заключения; на основе административных актов, устанавливающих процедуру подготовки и заключения административных договоров; на основе выбора контрагента; на основе переговоров.

Во всех случаях процедура подготовки и заключения административного договора является сильно формализованной. Несоблюдение установленной процедурной формы влечет за собой недействительность административного договора.

2.3 Государственный контроль и надзор за выполнением договорных отношений в сфере государственного управления

Органы исполнительной власти, как правило, вправе контролировать исполнение административных договоров, особенно связанных с предоставлением контрагенту льгот и преимуществ.

В современном мире происходят масштабные процессы, в эпицентре которых находится государство. Его регулирующая роль считается значительной. Государственное управление несет основную публичную нагрузку, обеспечивая и в необходимых случаях корректируя устойчивое развитие экономической и социальной сфер.

Государство как форма организации публичной власти для эффективного выполнения поставленных перед ним задач должно иметь возможность оказывать влияние на реализацию всех принимаемых или санкционируемых им решений.  Общеизвестно, что роль  контрольной и надзорной  функций велика. Надзор и контроль выступают и как основное  направление, и как механизм государственного воздействия. На сегодняшний день существует множество точек зрения на содержание понятия «контроль» и «надзор».  В понятие контроль включаются следующие компоненты: наблюдение за функционированием подконтрольного объекта; получение объективной и достоверной информации  о состоянии законности; принятие мер по предотвращению и устранению нарушений закона; выявление причин и условий, способствующих нарушению закона; принятие мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении.  Надзор же является специфической формой контроля. По сути, он представляет из себя наблюдение за деятельностью субъектов права с целью права с целью проверки соответствия их действий нормам действующего законодательства. Надзор,  в отличие от контроля, не предусматривает прямого вмешательства  в отношении поднадзорного субъекта. Контроль и надзор за соблюдением условий договора осуществляет не контрагент по договору, а орган исполнительной власти, заключивший административно-правовой договор. Так же могут быть привлечены для осуществления контроля и надзора государственные контролирующие  органы  и Генеральный прокурор РФ.  Выяснение их различий и сущности крайне важно ввиду того, что это позволит усовершенствовать их. Особо отметим, что при осуществлении надзора органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Основные признаки, отличающие прокурорский надзор от административного, сегодня следующие: