Административное право как наука

С другой стороны, искусственное выделение административной ответственности не согласовывается  с сущностью самого административного  права, а также с категориями, применяющимися в нем для разграничения  административной и уголовной ответственности. Такие явления создают проблемы в изучении административно-деликтного права, являются неразрешимыми, а значит, не могут восприниматься как постоянное явление, свойственное административному праву.

Действительно, предметом административного права являются отношения по публичному управлению в связи с существованием организующей деятельности государства (в широком смысле) <8>, а также смежные отношения, связанные с необходимостью поддержания работоспособности соответствующих структур (внутриорганизационные отношения <9>), то есть обеспечивающие динамику управленческой системы <10>.

 В связи с этим непонятна логика существования административно-деликтного права, которое по большей части связано с защитой нарушенных отношений, а не выработкой их. Более того, искусственное дробление права ответственности привело к трудности выработки границ между уголовным и административно-деликтным правом: в чем различия между общественной опасностью и общественной вредностью, где между ними граница, если общественная вредность менее опасна. На эти вопросы, к сожалению, нет определенного (естественно, только на взгляд автора) мнения.

 

 

_________________________________________________________________________

<8> См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России. М.,    2007. С. 15.

<9> См.: Хаманева Н.Ю. Административное право в правовой системе РФ // Административное право России: Курс лекций / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2008. С. 10.

<10> См.: Юсупов В.А. Теория административного права. М., 1985. С. 10.

 

                                                          16

 Конечно, разграничению административной и уголовной ответственности посвящено много работ, но несмотря на это дискуссия все равно сохраняется, причем различные подходы и методологические несовершенства в способах выделения административно-деликтного права провоцируют мнение о том, что легче вообще избавиться от этой науки.

Как видим, современное  развитие государства, юридической  науки и государственного управления направлено на поиск тех проекций человека, которые заставляют его подчиняться самого, сводя на нет неподчинение. Выводов из этих концепций можно сделать несколько (как отрицательных, так и положительных), но правильность их покажет время.

В любом случае учет внутреннего мира человека позволяет учитывать его интересы, с другой стороны, это незаметное порабощение человека. Поэтому современная демократия постепенно доказывает свою несостоятельность, а этатические настроения уже не воспринимаются неадекватно.

 

 

 

 

 

§1.2   Предмет и метод административного  права

 

Из общей  теории права известно, что отрасли  права выделяются как самостоятельные  и отличаются друг от друга, прежде всего по предмету и методу правового регулирования, а также по целостности или однородности составляющих их норм.

"Пока еще  нет определения понятия административного  права", - так в конце XIX в.  оценивал результаты бурного  и достаточно длительного развития  западноевропейской науки административного  права один из крупнейших представителей  ее германской школы Лоренц Штейн. Можно сказать, что этот вывод в какой-то мере применим и для характеристики нынешнего состояния отечественной административистики.

Возьмем, например, парадоксальный для специалистов факт, что термин "Административный кодекс" используется в качестве синонима Кодекса РФ об административных правонарушениях в публичных выступлениях высокопоставленных политиков, тексте ряда официальных документов федеральных органов государственной власти, работах некоторых известных ученых-юристов - профессоров Н.Ф. Кузнецовой и И.Ш. Килясханова.

Более того, есть все основания полагать, что, впервые  вводя в конституционно-правовой оборот понятие "административное, административно-процессуальное законодательство" (п. "к" ч. 1 ст. 72), разработчики проектов Конституции РФ и Федеративного договора понимали его, по существу, как законодательство об административных правонарушениях, что, разумеется, далеко не одно и то же.

 

 

                                                         17

Примечательно и то, что в Классификаторе правовых актов "административное законодательство" как самостоятельная отрасль отсутствует, будучи разбросанным по иным классификационным группам (законодательство в области культуры, здравоохранения, охраны окружающей среды, обороны, безопасности и т.д.).

Трудности в  определении понятия административного права обусловлены, прежде всего, широчайшим объемом и многообразием общественных отношений, составляющих сферу действия законодательства, именуемого административным. В переводе с латыни, английского и многих европейских языков "административный" - означает "управленческий". "Административное право" понимается как "управленческое право" или "право управления".

Порой в литературе высказывается сомнение в том, следует  ли вообще считать его отраслью законодательства. Как известно, отраслям законодательства присуща известная "обозримость" нормативного материала, допускающая управление им из единого центра системы - возглавляющего отрасль закона, выступающего в качестве первичного акта. Административное же законодательство соединяет огромное число столь разнообразных по своему содержанию актов, что управление ими при помощи единого активного центра становится невозможным. В силу крайней разнородности своего предмета административное право, как уже давно установлено юридической наукой, не поддается кодификации. "То, что называется административным кодексом, - отмечает французский ученый Ж. Ведель, - представляет собой сборник законов и декретов, сгруппированных в зависимости от предмета регулирования по инициативе того или иного издателя".

Административное  право регулирует широкий круг общественных отношений, складывающихся главным  образом в сфере государственного и муниципального управления. Оно  является одной из ведущих отраслей публичного права России. Точных, признаваемых всеми критериев разграничения частного и публичного права пока не существует. Профессор Ю.Н. Старилов, оговариваясь, что ни одна из существующих теорий не реализована на практике, все-таки привлекает внимание к следующим трем из них <11>:

1. Теория интересов - определяет интересы (частные или публичные), обеспечиваемые образуемыми правоотношениями;

2. Теория субординации (соподчинения) - в зависимости от проявляющихся интересов определяет характер взаимосвязей между субъектами возникающих правоотношений.

3. Теория относительности и допустимости правовых норм - являясь формальной по своей сути, исходит из того, что публично-правовые нормы могут создавать правоотношения между точно установленными субъектами права, а число адресатов частноправового регулирования носит неограниченный характер.

 

 

___________________________________________________________________

<11> См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н.  Административное право: Учебник  для вузов. М.: Норма, 2004. С. 59 - 63.

 

                                                            18

 

 

Рассмотрим  несколько точек зрения ученых на понимание предмета отрасли "наука  административного права". Традиционная точка зрения (профессоры Д.Н. Бахрах, А.П. Коренев, Ю.М. Козлов и др.) выражается в том, что предмет административного права условно можно поделить на две части:

1. Отношения,  складывающиеся между органами  исполнительной власти, с одной  стороны, и организациями любых  организационно-правовых форм и  форм собственности, а также  индивидуальными субъектами (гражданами, служащими), с другой. Такие отношения можно назвать внешними, то есть связанными с непосредственным воздействием при помощи государственно-властных полномочий на объекты, не входящие в систему органов исполнительной власти.

Подчеркнем, что  во всех видах управленческих отношений обязательно участвует тот или иной орган исполнительной власти, должностное лицо. Без них государственно-управленческие отношения возникать не могут, так как только они в юридической форме могут выражать волю и интересы государства, реализовывать посредством своей деятельность исполнительную власть.

2. Отношения,  возникающие внутри органа (органов)  исполнительной власти, или, другими  словами, внутрисистемные (внутриорганизационные)  отношения. Указом Президента  Российской Федерации <12> установлена структура и организационно-правовые формы федеральных органов исполнительной власти (министерства, службы и агентства). Соответствующим законодательством определена их компетенция, организация службы в них, а также формы и методы работы внутри конкретного органа.

К этому виду отношений относятся отношения  органов исполнительной власти с  подчиненными им организациями, а также  отношения администрации организаций, деятельность которых регулируется нормами административного права, с их служащими. Такие отношения возникают по поводу формирования управленческих структур, комплектования должностей служащих, распределения между ними обязанностей, прав, ответственности и т.п.

Точка зрения профессора К.С. Бельского (оригинальная, широко обсуждаемая  в литературе) заключается в следующем. Ученый считает, что предмет административного  права включает в себя три группы общественных отношений: а) собственно управленческие; б) полицейские; в) отношения в области административной юстиции. Рассмотрим их подробнее:

1. Собственно  управленческие отношения ("право  внутреннего управления") - традиционные административно-правовые отношения в сферах управления: экономической, социально-культурной и административно-политической.

 

_____________________________________________________________________

<12> См.: Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 2008. 13 мая.

 

                                                       19

 

Их особенностями  является то, что они:

        1. Возникают во внутренней государственно-аппаратной среде в процессе государственного управления.

2. Имеют в  качестве обязательного субъекта  орган исполнительной власти.

3. Являются преимущественно  отношениями "власти-подчинения" (или "вертикальными" "властеотношениями").

2. Полицейские  отношения - это отношения, обратные управленческим. В отличие от первых они возникают не в государственно-аппаратной или "внутренней" среде, а преимущественно во "внешней" среде, в частности в местах, имеющих общественное значение (улицы, дороги, скверы, площади, вокзалы, стадионы и т.п.). Этот вид общественных отношений включает в себя три основные группы отношений:

1.) Организационно-полицейские  (например, расстановка постов патрульно-постовой  и дорожно-патрульной служб милиции,  изменение направлений движения  людей, транспортных потоков).

2.) Надзорно-контрольные  (например, проверка документов у  водителей транспортных средств,  досмотр правонарушителей).

3.)Административно-принудительные (применение физической силы, специальных  средств при доставлении правонарушителей в милицию, применение огнестрельного оружия и др.).

3. Отношения  в области административной юстиции - это отношения, связанные с правом граждан, должностных, юридических лиц на рассмотрение в суде административного иска по поводу незаконных действий должностных лиц органов исполнительной власти или местного самоуправления.

Существуют  и другие точки зрения на предмет  административного права. Как ни странно, но это все еще спорный  вопрос в науке. Если же взять наиболее устоявшуюся, "бесспорную" часть  различных точек зрения, то можно дать следующее определение понятия:

предметом административного права является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности органов исполнительной власти.

В настоящее  время, когда в стране предпринимаются попытки построения демократического, правового, социально ориентированного государства с рыночной экономикой, все чаще раздаются голоса ученых по поводу кардинального изменения взгляда на предмет административного права России.

Одним из таких ученых является И.Ш. Килясханов. Его главная идея заключается в необходимости включения в предмет административного права института защиты прав и свобод граждан.