Схема землеустройства территории субъектов Российской Федерации

1. Введение 

     В условиях рыночной экономики вопросы определения перспектив развития землевладения и землепользования государства и его субъектов стали более актуальными. В настоящее время стоит задача научно обоснованного планирования использования земли не только как объекта природы и главного средства производства в сельском и лесном хозяйствах, но и как недвижимого имущества, объекта товарно-денежных отношений с целью удовлетворения экономических интересов всех собственников земли. Необходимо усиление роли государства в регулировании охраны, планирования рационального использования и устойчивого воспроизводства земельных ресурсов, формировании модели долгосрочного развития экономики, базирующейся на эффективном использовании земельно-имущественного комплекса страны и регионов. Это возможно путем осуществления сквозного, взаимоувязанного, комплексного планирования использования и охраны земель на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и других административно-территориальных образований в системе землеустройства.

2. Понятие землеустройства

Землеустройство - мероприятия по изучению состояния  земель, планированию и организации  рационального использования земель и их охраны, образованию новых  и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности, организации  рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных  участков для осуществления сельскохозяйственного  производства, а также по организации  территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ. Законом РФ от 18 июля 2001 г. «О землеустройстве» понятие землеустройства и его задачи определяются как мероприятия по изучению состояния земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности.

3. Землеустройство в Российской Федерации

В Российской Федерации понятие землеустрòйство включает в себя мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустройство).

Объектами землеустройства  являются территории субъектов Российской Федерации, территории муниципальных  образований, территории населённых пунктов, территориальные зоны, зоны с особыми  условиями использования территорий, а также части указанных территорий и зон.

По результатам проведения землеустройства формируется землеустроительная документация. Существует несколько видов землеустроительной документации:

• генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации, схема землеустройства территорий субъектов Российской Федерации, схема землеустройства муниципальных образований, схема использования и охраны земель;
• карта (план) объекта землеустройства;
• проект внутрихозяйственного землеустройства;
• проекты улучшения сельскохозяйственных угодий, освоения новых земель, рекультивации нарушенных земель, защиты земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий;
• материалы почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, оценки качества земель, инвентаризации земель;
• тематические карты и атласы состояния и использования земель.

Федеральными законами и  иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми  актами субъектов Российской Федерации  могут устанавливаться другие виды землеустроительной документации.

4. Схема землеустройства территории субъектов Российской Федерации

Каждый субъект РФ должен иметь схему землеустройства  территории,

основное назначение которой  — детализация и углубление намеченных в Генеральной схеме мероприятий по использованию и охране земель, их привязка к территории субъекта РФ с учетом местных условий.  
    В Схеме землеустройства территории субъекта РФ проводят распределение земель по формам собственности, категориям и угодьям. В ней обосновывают потребности в земельных ресурсах для сельского и лесного хозяйства, промышленности, транспорта, развития населенных пунктов, других отраслей экономики, выделяют земли природоохранного значения. Обоснования выполняют с учетом перспектив развития различных отраслей экономики, потребности в землях граждан для развития коллективного садоводства, огородничества, личного подсобного хозяйства, дачного и индивидуального жилищного строительства, создания  
крестьянских (фермерских) хозяйств.  
На основе этих данных разрабатывают комплекс природоохранных мероприятий в целом и по отдельным проблемам (консервация деградированных и загрязненных земель, защита почв от эрозии, заболачивания, подтопления и других негативных явлений). Выявляют резервы сельскохозяйственных земель и очередность их использования.  
    Схемы землеустройства территорий субъектов РФ разрабатывают параллельно или в развитии Генеральной схемы. Они также являются долговременными, носят предплановый характер и имеют расчетный период реализации 15-20 лет.  
    Их содержание аналогично Генеральной схеме, но степень детализации проработок выше с доведением до отдельных административных районов.  
Главной составной частью Схемы землеустройства территории субъекта РФ  
является система мероприятий, направленных на формирование: устойчивого землепользования, межотраслевого распределения земель по категориям и угодьям;

их обоснованного размещения в соответствии с экологическими и экономическими требованиями компактных и оптимальных по плошади землепользовании;

благоприятных условий для  эффективного ведения сельскохозяйствен-  
ной и иной хозяйственной деятельности, устойчивого развития городов и других  
поселений в соответствии с градостроительной документацией, а также размещения специальных фондов земель.

    В схеме должны  найти отражение : государственный учет, планирование и контроль за использованием земельных ресурсов, направления и основные задачи государственной политики, которые включают  
систему правовых, организационных, экологических, технологических и других мероприятий по рациональному использованию и охране земель.

Кроме того должны быть решены также вопросы развития и территориальной организации областного агропромышленного комплекса, размещения объектов капитального строительства, мелиоративных систем, дорожной сети и других объектов производственной и социальной инфраструктуры, намечены мероприятия по охране природных ресурсов.  
    Схема включает текстовую и графическую части. Текстовая часть состоит из пояснительной записки с необходимыми расчетами и обоснованиями. В пояснительной записке в обязательном порядке приводят экспликацию земель по категориям землепользователей, в которой отражают перераспределение земельного фонда по годам (периодам) между категориями землепользователей. В графической части содержатся обзорные карты субъекта Российской Федерации (существующее состояние и перспективы землеустройства) в масштабе, указанном  
заказчиком.  
    Схемы землеустройства территории субъектов РФ разрабатывают по заданиям органов их государственной власти и согласовывают с учреждениями, ведомствами и комитетами органов их исполнительной власти, после чего представляют  
на государственную экологическую экспертизу. Согласованную в установленном порядке Схему землеустройства территории субъекта РФ утверждает орган его исполнительной власти.  
    Землеустроительные предприятия (учреждение и иные организации) разрабатывают также региональные схемы использования и охраны земельных ресурсов  
(схемы землеустройства территории регионов). Их объектом могут быть не только единицы административно-территориального деления Российской Федерации, как, например, федеральные округа, но и большие территории, связанные единством экономических отношений, природными и социально-экономическими условиями. Это могут быть схемы землеустройства различных территориально-производственных комплексов, экономических районов, регионов Крайнего Севера, опустынивания и т. д. Содержание таких схем определяется конкретными задачами, которые ставит заказчик

5. Теоретические основы разработки схемы землеустройства территории субъекта Российской Федерации  
      

Роль и значение планирования использования земель и их охраны на уровне субъекта Российской Федерации 

       В настоящее время регионам даны широкие полномочия по решению экономических проблем, рациональному использованию природных и трудовых ресурсов, установлению межрегиональных внешнеэкономических связей, разработке и реализации региональных программ использования и охраны земель, переводу принадлежащих земель из одной категории в другую, контролю за экологически безопасными способами использования земли, обеспечивающими её способность быть главным средством производства в сельском и лесном хозяйстве, территориальной основой осуществления градостроительной, хозяйственной и иных видов деятельности.

      В этой ситуации значительно усложняется процесс планирования такой серьезной социально-экономической системы, как область, край или республика в составе Российской Федерации. Она обладает большим многообразием и сложностью свойств, элементов (флоры, фауны, природных ресурсов, населения и созданных им орудий труда, технологии, инфраструктуры и т.д.) и связей между ними. Наблюдается существенное превышение количества связей над количеством элементов системы.

     Накопленный российский опыт и опыт многих стран показал, что при определении и налаживании внешних и внутренних связей региона невозможно обойтись только инструментами «свободного рынка». Прежде всего, необходимо создание эффективной системы планирования, имеющей юридический статус, обеспеченной современной методологической, методической и нормативной базами.

     Центральное место в системе внешних и внутренних связей региона занимает земля, являющаяся необходимым условием любого производства и в целом человеческой деятельности, тем единственным связующим элементом природной среды, который пространственно объединяет все другие ее элементы (воду, растительность, животный мир, недра, воздух, ландшафты) в одно целое.

     Долгое время понятие «земля» представлялось, прежде всего, как главное средство производства для ряда отраслей, обладающее природными особенностями (плодородие, рельеф, растительность и т.д.). В свете новых политических и социально-экономических реалий, в которых живет наша страна, такое представление нельзя считать корректным. Сегодня, в условиях, возникновения частной собственности и возможности манипулирования этим правом, земля должна рассматриваться не только как главное средство производства и объект природы, но и как недвижимое имущество, которое должно иметь собственника и регистрацию в соответствующих реестрах. Все указанные функции постоянно находятся в сложном взаимодействии между собой, и недооценка хотя бы одной из них может привести к крайне негативным последствиям.

      Ведущее место в разработке и реализации земельных преобразований на уровне субъектов Российской Федерации занимает землеустройство. Его основное современное содержание формирует Федеральный закон от 18.06.2001 №78-ФЗ «О землеустройстве», которое определяется как система мероприятий по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности (территориальное землеустройство), организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока для обеспечения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустройство).

      Анализ количественных показателей и качественного состояния земель Московской области и других регионов показывает, что почти повсеместно наблюдается сокращение площади сельскохозяйственных угодий, развитие процессов деградации почвенного и растительного покрова. В результате снижается эффективность земледелия, расширяются территории, экологическое состояние которых является проблемным или кризисным. Отмечается снижение плодородия почв пашни и других сельскохозяйственных угодий, оскудение растительного покрова сенокосов и пастбищ. Для урбанизированных территорий наиболее типично разрушение почвенного покрова, загрязнение и захламление земель промышленными и бытовыми отходами.

Проводимые мероприятия  по предотвращению негативных процессов  не адекватны степени и размерам их проявления. Связано это, прежде всего, со снижением объемов финансирования мероприятий по повышению плодородия почв и охране земель. Кроме того, для принятия компетентных решений  на разных уровнях управления земельными ресурсами необходима полная и достоверная  информация о состоянии почвенного и растительного покрова. Однако в последние годы финансирование работ по почвенным и геоботаническим  обследованиям свернуты. Особенно очевидна необходимость систематического обследования земель сельскохозяйственного назначения. При этом целесообразно выявление  и оценку негативных явлений сочетать с одновременной разработкой  схем и проектов организации территории, экологически безопасного размещения производства и освоения комплексов почвозащитных мероприятий.

      Неотложными задачами хозяйствования и природопользования являются наведение порядка в организации использования и охраны земель, наращивание сельскохозяйственного производства, устранение опасной зависимости от импорта продовольствия, достижение экологической стабильности в условиях недостаточного инвестирования, технического и технологического обеспечения отраслей экономики. Землеустройство призвано мобилизовать природно-ресурсный потенциал территории для повышения эффективности производства, стимулировать естественное восстановление элементов окружающей среды.

В этих условиях становится очевидным необходимость соответствующего механизма государственного регулирования  земельных отношений. Роль государственного регулирования земельных отношений в последние годы усиливается даже в государствах, где традиционно почти абсолютно право частной собственности на землю. Основным механизмом государственного регулирования земельных отношений в регионе, средством реализации его земельной политики является планирование рационального использования земель и их охраны, позволяющее соединить в единое целое функционирование земли во всех ее формах. Оно относится к предпроектному этапу землеустроительных действий, является основным путем достижения рационального и комплексного природопользования, обеспечивая разработку и решение социально-экономических, территориальных, технических, правовых, природоохранных и других задач в области земельных отношений, способствуя тесному взаимодействию программ решения этих задач на различных уровнях.

      Система планирования использования земель в СССР сформировалась в 60-70е гг. и в большей или меньшей степени функционировала до начала перестроечных процессов. С 1974 года планирование использования земельных ресурсов реализовывалось в составе Государственного плана экономического и социального развития СССР в разделе «Охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов» в форме схем землеустройства союзных республик, краев, областей и административных районов. Были составлены схемы практически на все области, края и административные районы СССР, выпущены указания и пособия по составлению схем землеустройства.

     Вместе с тем, она имела узковедомственный характер, была громоздка, излишне централизована и политизирована, оторвана от реальной ситуации на местах. Фактически сложились три подхода к планированию использования и охраны земли: либо она рассматривалась только как природный объект, либо как пространственный базис для размещения населения и инфраструктуры, либо как основное средство производства (преимущественно в сельском хозяйстве). Попытки практической реализации этих подходов в виде схем землеустройства, схем районной планировки, различных программ природопользования неизбежно приводили, с одной стороны, к дублированию разработок, с другой, - к разнонаправленности проектных решений, что в отсутствии серьезной нормативно-правовой базы не могло, естественно, способствовать рационализации землепользования [46, с.70].

       В современной России на начальном этапе реформ политические и идеологические факторы обусловили не перестройку существующей системы планирования землепользования, а ее полное разрушение. Сегодня у большинства субъектов территориального управления нет осознанной потребности в планировании своего развития, устойчивой мотивации к проведению соответствующих прогнозно-аналитических работ. Между тем опыт экономически развитых стран убедительно свидетельствует, что сочетание методов планового регулирования и рыночных механизмов не только возможно, но неизбежно на принципах соблюдения партнерских отношений органов государственного управления с различными субъектами управления и хозяйствования, имеющими интересы на территории региона.

        Планирование использования земель административно-территориальных образований во всех развитых зарубежных странах является одним из наиболее важных комплексов землеустроительных работ, в последнюю четверть XX века став основным рычагом государственной земельной политики и регулирования земельных отношений. Оно проводится в целях первоочередного служения общественным интересам, глобализации и создания устойчивого производства, охраны объектов, имеющих историческое, культурное и научное наследие и т.д. на основе государственных, региональных и муниципальных планов использования и охраны земель. В капиталистической системе хозяйства выделяют три важнейших принципа планирования:

1. Гибкость, внесение изменений  в процессе осуществления планов;

2. Оптимальность; 

3. Единство участия, непрерывность. 

Процесс планирования использования  земель в основном затрагивает следующие  вопросы:

- регулирование отношений  земельной собственности и прав её реализации;

- разграничение земель  между общинами, т.е. установление  их границ (делимитация);

- улучшение условий землевладения  и землепользования за счет  консолидации и комассации земельных участков, устранения недостатков в использовании земли (дальноземелья, вклиниваний, вкрапливаний, мелко- и узкополосицы, фрагментации земель и др.): Германия, Нидерланды, Скандинавские страны, Польша);

- повышение ландшафтно-экологической  устойчивости территории (Германия, Чехия, Словакия, Австрия и др.);

- осуществление природоохранных,  противоэрозионных, мелиоративных,  водорегулирующих и других мероприятий (Австралия, США, Канада, Китай, Индия);

- экономическая поддержка  фермерских хозяйств за счет  проведения мер по организации  рационального использования и  охране их земель и технико-экономического  обоснования организации производства  с учетом качества земельных  участков (страны ЕС);

- землеустроительная поддержка  оборота земель и земельного  рынка (страны ЕС, США, Канада);

- укрупнение фермерских  хозяйств и обеспечение дифференцированного  механизма их поддержки и функционирования (страны ЕС, США, Канады и ДР)

      Основу планирования использования земель составляет зонирование территории, при котором вся землеустраиваемая территория делится на зоны: сельскохозяйственную, лесную, застроенную, первоочередной застройки для индивидуальных и общественных целей и т.д. После публичного обнародования таких планов при наличии положительного общественного мнения они утверждаются и являются обязательными для исполнения или рекомендуемыми для исполнения [50, с.11].

С развитием процессов  урбанизации в Российской Федерации (СССР) в последние двадцать лет  долгосрочные разработки в области землеустройства, градостроительства и некоторых других видов деятельности, оказались как в сопряженных, так и в конкурирующих отношениях.

     Еще в 1993 году Правительством Российской Федерации в качестве основного документа планирования использования земель страны была принята Генеральная схема расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил Российской Федерации (далее Генеральная схема расселения) с последующей реализацией в региональных схемах расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил, территориальных комплексных схемах охраны природы и природопользования; схемах и проектах районной планировки административно-территориальных образований; генеральных планах городов, поселков и сельских поселений [52, с.58]. Функции по разработке Генеральной схемы расселения были возложены на Госстрой Российской Федерации.

В 2004 году Министерством  экономического развития и торговли Российской Федерации предложена новая  концепция федеральных законов  о планировании развития территорий, зонирования территорий и о строительной деятельности, в результате чего 1 января 2005 года вступил в силу Градостроительный  кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ. Рассмотрим предлагаемую в нем систему и содержание территориального планирования в Российской Федерации 

        Основным градостроительным документом на федеральном уровне следует считать схему территориального планирования Российской Федерации с последующей реализацией в схемах территориального планирования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, генеральных планах поселений и городских округов [4, ст. 10].

6. Список используемой литературы