История и перспективы развития органов предварительного следствия и дознания

Постановлением третьей  сессии ВЦИК 25 мая 1922 г. был утвержден  первый Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР. Хотя он и не содержал перечня органов предварительного следствия, но в ст. 23 Кодекса говорилось, что под словом «следователь» разумеются народные следователи, следователи, состоящие при советах народных судей и революционных трибуналах, военные следователи и следователи по важнейшим делам при Наркомате юстиции. Указанным кодексом должности следователей в уголовном розыске были упразднены, и первый следственный аппарат органов внутренних дел (по общеуголовным преступлениям) ликвидирован. Принятые в 1924 г. Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик установили, что «органами производящими предварительное расследование являются органы дознания, следователи и иные должностные лица, коими это предоставлено общесоюзными законами и законами союзных республик», но вопросы ведомственной принадлежности следователей Основы не затрагивали.³⁶

Таким образом, к концу первого периода становления следственного аппарата была сформирована правовая основа предварительного следствия, определились организационные формы деятельности следственного аппарата, выделились специальные следственные аппараты по делам о контрреволюционных (ВЧК-ОГПУ) и воинских (военные следователи) преступлениях.

Дальнейшая реорганизация  предварительного следствия по делам  об общеуголовных преступлениях  в значительной степени связана  с возникновением и развитием  органов прокуратуры.

28 мая 1922 г. третья сессия ВЦИК ввела в систему органов юстиции новый орган – государственную прокуратуру – и приняла первое Положение о прокурорском надзоре.³⁷ Наряду с другими функциями на прокуратуру был возложен надзор за расследованием уголовных дел. Эта сторона ее деятельности стала впоследствии развиваться достаточно интенсивно. Следственные же аппараты повсеместно оставались (до 1928 г.) в административном подчинении судов.

Второй период (с 1924 по 1936 г.) характеризуется постепенным выводом следственного аппарата из-под контроля органов юстиции и местных Советов, централизацией этого аппарата в системе прокуратуры с одновременным существенным расширением подследственности и полномочий органов дознания.

В 1924 г. на Пятом съезде деятелей советской юстиции А.Я. Вышинский поднял вопрос о передаче следственного аппарата в полное административное и оперативное подчинение прокуроров.

3 сентября 1928 г. постановлением  ВЦИК и СНК РСФСР были внесены  изменения в Положение о судоустройстве  РСФСР, следователи выведены из подчинения судов и полностью подчинены прокурорам. Тем не менее, подконтрольность следователей Наркомюсту и местным советам еще сохранялась, поскольку прокуратура оставалась в структуре Наркомата юстиции, так как прокурор РСФСР и председатель Верховного Суда РСФСР по должности являлись заместителями наркома юстиции, а губисполкомы устанавливали число и границы следственных участков, а так же утверждали решения прокуроров о назначении и увольнении народных следователей.

20 июня 1933 г. постановлением  ЦИК и СНК СССР утверждена Прокуратура СССР как самостоятельный орган, независимый от Верховного Суда СССР. Однако во всех союзных республиках прокуроры и следователи оставались в системе наркомюстов союзных республик.

Такое положение, когда  Прокуратура СССР и ее следственная часть действовали вне системы органов юстиции, а все ниже стоящие звенья Прокуратуры входили в систему наркомюстов, просуществовало до 1936 г. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. (образовании Наркомата юстиции СССР) предусматривалось «выделить из системы народных комиссаров юстиции союзных и автономных республик органы прокуратуры и следствия, подчинив их непосредственно Прокурору Союза ССР»³⁸ (Прокурором СССР В 1935-1939 гг. был А. Я. Вышинский). По основной же массе общеуголовных преступлений органами милиции проводилось дознание, материалы которого направлялись прокурору, а после утверждения им обвинительного заключения – в суд. Прокурор мог поручить милиции расследование любого дела в полном объеме. К тому же по делам, по которым предварительное следствие являлось обязательным, милиция и без такого поручения могла проводить следственные действия в течение месяца, после чего дело передавалось следователю, а тот в соответствии со ст. 109 УПК РСФСР, признав поступивший к нему материал дознания достаточно полным, мог ограничиться лишь предъявлением обвинения, допросом обвиняемого и составлением обвинительного заключения.

Небезынтересно заметить, что именно на этот период приходится резкое падение образовательного уровня следственных работников: число сотрудников следственного аппарата с высшим образованием с 17,5 процента в 1923 г. сократилось к 1937 г. до 4 процентов; в 1934 г. оно составляло 7,4 процента, в 1937 г. – 9,3 процента, и лишь в 1953 г. достигло 30,3 процента.³⁹ Подобная тенденция вряд ли была случайной, поскольку имевшие место нарушения законности гораздо проще было совершать руками людей, не обладавших достаточной образованностью, в том числе и юридической.

Третий период (с 1936 по 1963 гг.) охватывает время от сосредоточения следственного аппарата в Прокуратуре СССР до законодательного предоставления органам охраны общественного порядка (предшественник Министерства внутренних дел) права производства предварительного следствия. В организационном плане характерными его чертами явились; с одной стороны, наличие единого следственного аппарата по общеуголовным делам в системе прокуратуры и одновременно многочисленные трудности, обусловленные, как правило, перегрузками следователей, и, с другой стороны; растущая в связи с этим роль органов дознания в расследовании преступлений, для чего в 1940 – 1950 гг. в милиции были созданы свои следственные аппараты, руководство, которых осуществлялось следственным отделом Главного управления милиции МВД СССР.

В период Великой Отечественной войны специфической особенностью предварительного следствия явилось развитие уголовно – процессуального законодательства по линии расширения юрисдикции военной юстиции, искоренения и упрощения процессуальной регламентации в отношении некоторых преступлений.

В послевоенный период действовал УПК 1923 г. с внесенными в него дополнениями и изменениями. Как и ранее, по основной массе дел об общеуголовных  преступлениях производилось дознание, которое по форме практически  не отличалось от предварительного следствия. Следственный аппарат формально оставался единым, сосредоточенным в органах прокуратуры, но основную массу уголовных дел расследовала милиция и ее следователи.

Несмотря на это, Основы уголовного судопроизводства Союза  ССР и союзных республик, принятые 25 декабря 1958 г., и утвержденный в соответствии с ними Уголовно – процессуальный кодекс РСФСР наделил правом производства предварительного следствия лишь следователей органов прокуратуры и госбезопасности.

В связи с чем следственный аппарат милиции был вновь, как и в 1922 г., ликвидирован. Однако полностью освободить милицию от функций расследования не удалось. Например, в 1962 г. милицией в качестве органа предварительного следствия по поручению органов прокуратуры было окончено расследование более половины уголовных дел. Создавшееся положение потребовало решения ряда вопросов, направленных на совершенствование предварительного расследования преступлений.

6 апреля 1963г. Президиум  Верховного Совета СССР издал  Указ № 1237 – 6 «О предоставлении  права производства предварительного следствия органам охраны общественного порядка», которым наделил органы общественного порядка, наряду с органами прокуратуры и государственной безопасности, правом производства предварительного следствия. В соответствии с названным Указом в системе Министерства охраны общественного порядка был вновь создан следственный аппарат. К подследственности следователей органов внутренних дел были отнесены дела об общеуголовных преступлениях, а следователей прокуратуры – более узкая категория дел: главным образом, о должностных, хозяйственных преступлениях, против правосудия и дела об убийствах и изнасилованиях, а так же о преступлениях несовершеннолетних. Подследственности следователей органов государственной безопасности и военной прокуратуры эта реформа не затронула. Одновременно было сохранено право милиции производить в полном объеме дознание по значительному числу преступлений.

Четвертый период (с 1964 по 1988 гг.) характеризовался тем, что следственный аппарат органов охраны общественного порядка (в дальнейшем – Министерства внутренних дел) за сравнительно короткий срок превратился в структуру правоохранительных органов, осуществляющую расследование основного количества совершенных в стране преступлений.

В 1964 г. следственным аппаратом органов внутренних дел было окончено производством 61,4 в 1966 г. – 67, в 1978 г. – 76 и в 1999 г. – 89,2 процента от общего числа оконченных всеми правоохранительными органами уголовных дел, по которым предварительное следствие обязательно. (Приложение 1).⁴⁰

В указанный период последовательно  возросла численность следственного  аппарата (например, на 1 января 1978 г. она  составила 13,7 тыс. штатных единиц против 8,5 тыс. в 1964 г.), улучшался и качественный показатель кадрового состава: к  январю 1978 г. удельный вес следователей с высшим юридическим образованием составил около 85 процентов, а со стажем работы более трех лет превысил 60 процентов.⁴¹

Характеризуя первоначальный этап (до 1978 г.) четвертого периода становления  следственного аппарата органов  внутренних дел можно сформулировать два важных вывода:

-не произошло «сращивания»  следственного и оперативного  аппаратов, находящихся в одном  ведомстве, и роста на этой  почве числа нарушений законности  при расследовании уголовных  дел, чего вполне обоснованно  опасались научные работники, и даже отдельные практики;

-следственный аппарат  органов внутренних дел обеспечил  расследование значительной части  преступлений в соответствии  со своей подследственностью, о  чем объективно свидетельствуют  приведенные выше данные об объеме следственной работы и ее качественные характеристики: для дополнительного расследования возвращалось в среднем менее 4 процентов дел, в сроки свыше двух месяцев расследовалось не более 5 процентов, а количество граждан реабилитированных в ходе расследования и оправданных судами составляло менее двух человек на 1000 привлеченных к уголовной ответственности. Эти показатели оказались вполне сопоставимыми со статистическими данными о качестве следствия и состоянии законности при расследовании уголовных дел следователям прокуратуры.

Это дало основание законодателю передать в альтернативную подследственность  следователей органов внутренних дел  уголовные дела о так называемых «хозяйственных» преступлениях (хищение, взяточничество, должностные преступления и подлоги), а с 1 сентября 1978 г. все без исключения преступления, совершенные несовершеннолетними или с их участием, в том числе такие наиболее сложные для доказывания составы, как убийства, изнасилования.

В течение последующих  десяти лет (до 1987 г.) следственный аппарат органов внутренних дел обеспечивал расследование 70 процентов совершаемых в стране преступлений и 90 процентов уголовных дел об экономических преступлениях.

Пятый период (с 1989 г. по 1999 г.) характеризовался рядом факторов, оказавшими отрицательное влияние на состояние следственной работы.

Во-первых, увеличилось  с 1,2 млн. в 1988 г. до 3 млн. в 1999 г. количество зарегистрированных преступлений. И, несмотря на увеличение за этот период в 2,1 раза штатной численности, нагрузка на следователей в этот период составляла среднем 70 дел на 1 штатную единицу, а в отдельных регионах доходила до 120-130 дел. Увеличением штатной численности было обеспечено снижением к 1999 г. средней нагрузки до 50 дел, однако с учетом отпусков, дежурств, учебы реальная нагрузка по-прежнему превосходила в 2- 2,5 раза нормативно-установленную (30 находящихся в производстве уголовных дел в год), что является, нередко, причиной допускаемого следователями брака в работе и нарушений законности.⁴²

Во-вторых, увеличилась организованность преступной среды, и одновременно возросло противодействие раскрытию и расследованию преступлений. Так, число выявленных за указанный период преступлений с квалифицирующим признаком «совершено организованной группой» возросло в 10 раз (с 3,3 тыс. в 1989 г. до 32,9 в 1999 г.). Расследовано несколько сотен уголовных дел о финансовых мошенничествах (финансовых «пирамидах»), число потерпевших, по которым составило более 5 млн. граждан.⁴³

В-третьих, значительным изменениям подверглось и законодательство. С 1 января 1997 г. действует Уголовный кодекс Российской Федерации, в который включены 63 новых состава преступлений, основную массу которых расследуют следователи органов внутренних дел. А уголовно-процессуальное законодательство формируется сегодня с учетом ряда постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, направленных на обеспечение конституционных прав и свобод, участвующих в уголовном судопроизводстве лиц.

В-четвертых, начавшиеся в России экономические преобразования вызвали резкий отток следователей, в основном в коммерческие структуры и адвокатуру, где уровень заработной платы многократно превышал размер их денежного довольствия в органах внутренних дел. По тем же причинам следователи уходили в суды и органы прокуратуры. Должностной оклад следователя городского, районного звена органов прокуратуры в 3 раза выше, чем у следователя органа внутренних дел. В основном по этим причинам в 1994-1999 гг. из следствия ежегодно уходило 5,5 - 6 тыс. наиболее подготовленных специалистов.⁴⁴

В итоге за 11 лет из органов внутренних дел уволилось более 40 тыс. следователей, в ряде регионов кадровый состав следователей обновился дважды.

Все это обусловило резкое снижение профессионального  уровня следственных работников. К 1997 г. доля следователей с высшим юридическим образованием сократилось до 43,6 процента, а со стажем работы свыше трех лет - до 37,5процента.⁴⁵