Участие прокурора в арбитражном процессе

Роль прокуратуры в гражданском и арбитражном процессах существенно изменилась за последнее десятилетие, что связано с развитием взаимосвязанных процессов: диспозитивности гражданского судопроизводства, включая арбитражный и гражданский процессы, независимости суда и изменения функций прокуратуры в гражданском судопроизводстве.

Началом процесса кардинального изменения роли прокурора в гражданском процессе стала ликвидация надзора прокуратуры за судебными органами вследствие повсеместного развития независимости судов. Функция прокуратуры была ограничена участием прокурора в процессе. Далее шло поступательное сокращение законодательно определенных случаев обращения прокурора в суд с целью возбуждения гражданских дел. АПК РФ (так же, как и ГПК РФ) еще более ограничил случаи обращения в арбитражный суд с целью возбуждения дел, в результате коренного изменения надзорного производства в арбитражных судах изменилась и роль прокурора.

Часть 1 статьи 52 АПК РФ предусматривает исчерпывающий перечень случаев, когда прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением, при принятии которого суд возбуждает дело. Этот перечень касается трех случаев.

Прежде всего закон говорит о делах, возникающих из административно-правовых отношений, инициатором возбуждения которых может быть прокурор: прокурор вправе обращаться в суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. В данном положении названы две категории дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, рассмотрение которых регулируется гл. 23 и 24 АПК РФ.

Оспаривание нормативных правовых актов регулируется гл. 23 АПК РФ. В ст. 192 АПК РФ (ч. 2) конкретизируется право прокурора на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим.

Из сказанного следует ряд признаков, определяющих случаи, когда прокурор может оспаривать нормативный правовой акт: 1) оспариваются акты, соответствующие признакам нормативных правовых актов; 2) нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Акты иных органов могут быть оспорены в рамках гл. 23 АПК РФ другими субъектами, но не прокурором; 3) нормативные правовые акты указанных органов, затрагивающие права и законные интересы организаций и граждан в определенной сфере - предпринимательской и иной экономической деятельности, что определяет подведомственность дел арбитражному суду; 4) оспариваемые акты или отдельные их положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу. Все перечисленные признаки должны быть в совокупности.

Оспаривание ненормативных правовых актов производится по правилам гл. 24 АПК РФ. В связи с этим ч. 1 статьи 52 АПК РФ должна рассматриваться в совокупности с ч. 2 ст. 198 АПК РФ, согласно которой прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Соответственно для оспаривания прокурором ненормативных правовых актов необходимо учитывать несколько взаимосвязанных положений. Прокурор вправе обжаловать ненормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Этими нормативными правовыми актами затрагиваются права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Данное положение взаимосвязано с подведомственностью дел арбитражным судам. Если прокурор полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В ч. 1 статьи 52 АПК РФ также предусмотрено право прокурора обращаться в суд с заявлениями о возбуждении двух категорий гражданских дел:

1) о признании недействительными  сделок, совершенных органами государственной  власти Российской Федерации, органами  государственной власти субъектов  РФ, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов РФ, доля участия муниципальных образований;

2) о применении последствий  недействительности ничтожной сделки, совершенной органами государственной  власти Российской Федерации, органами  государственной власти субъектов  РФ, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными  унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов РФ, доля участия муниципальных образований.

Следовательно, прокурор наделен правом оспаривания лишь тех сделок, которые совершены перечисленными в ч. 1 статьи 52 АПК РФ субъектами. Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с требованием о ликвидации юридического лица вследствие неоднократного или грубого нарушения этим юридическим лицом исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности и на средства индивидуализации, а также с требованием о сносе самовольной постройки в целях защиты публичных интересов .

Практически во всех случаях прокурор защищает государственный интерес, хотя в законе отсутствует положение о защите государственного интереса.

АПК предусматривает в качестве общего правила то, что заинтересованное лицо вправе самостоятельно обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, предусмотренном данным Кодексом (ч. 1 ст. 4). Следовательно, оспариваемая заявителем ч. 1 статьи 52, содержащая перечень дел, инициируемых прокурором в суде, не исключает право заинтересованного лица на судебную защиту путем самостоятельного обращения в арбитражный суд и не может рассматриваться как нарушающая конституционные права заявителя .

Следует особо подчеркнуть, что статья 52 АПК предусматривает участие прокурора в арбитражном процессе для защиты чужих интересов. Если же прокуратура является стороной спорного правоотношения, то в суде прокуратура будет выступать стороной в процессе.

Для прокурорской системы характерно единоначалие и иерархичность в организации и деятельности, именно этим обусловлено правило, согласно которому в суд субъекта РФ может обратиться лишь прокурор соответствующего уровня - прокурор субъекта РФ или его заместитель и приравненные к ним прокуроры или их заместители. Соответственно обращение в Высший Арбитражный Суд РФ направляет Генеральный прокурор РФ или его заместитель.

В соответствии с этим правилом исковые заявления (заявления) в арбитражный суд субъекта РФ подписывает прокурор субъекта РФ или его заместитель. В рассмотрении дела участвует работник прокуратуры соответствующего уровня (в этом смысле термин "прокурор" применим в отношении любого работника прокуратуры соответствующего уровня). Чаще всего в процессе участвуют заместители, помощники прокурора, начальники управлений или отделов прокуратуры субъекта РФ, специализирующиеся на участии в гражданском судопроизводстве.

Практика некоторых арбитражных судов свидетельствовала о том, что отдельные судьи требовали от прокуроров, участвующих в заседаниях по рассмотрению дел, возбужденных по искам прокуроров, представления доверенности руководителя соответствующей прокуратуры. В связи с этим Высший Арбитражный Суд РФ дал разъяснение, согласно которому в заседании арбитражного суда субъекта РФ (в первой и апелляционной инстанциях) могут участвовать на основании служебного удостоверения прокурор субъекта РФ или заместитель прокурора субъекта РФ, предъявившие иск, старший помощник, помощник прокурора, старший прокурор, прокурор управления, отдела. Если прокурором предъявлен иск в арбитражный суд другого субъекта РФ, то указанный прокурор извещает соответствующего прокурора и уведомляет об этом арбитражный суд. На основании такого извещения и служебного удостоверения указанные выше прокуроры участвуют в заседании. В заседании федерального арбитражного суда округа при рассмотрении кассационной жалобы на судебный акт, принятый по иску, предъявленному прокурором, участвуют прокурор, предъявивший иск, или прокурор субъекта РФ по месту нахождения федерального арбитражного суда округа либо вышеуказанные работники соответствующих прокуратур .

Согласно ч. 3 статьи 52 АПК прокурор, обратившийся в арбитражный суд, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца. В частности, прокурор должен обосновать наличие у него полномочий на обращение в арбитражный суд, а по делам, названным в абз. 2 и 3 ч. 1 статьи 52 АПК, указать публично-правовое образование, в интересах которого предъявлен иск, и уполномоченный орган, действующий от имени публично-правового образования . В случаях, предусмотренных ч. 1 статьи 52 АПК , прокурор (и прокуратура) не является участником спорных материально-правовых правоотношений, поэтому не выступает истцом по делу, в науке его часто называют квазиистцом, процессуальным истцом. По процессуальному положению прокурор приравнивается к истцу, но в действительности им не является.

Поскольку прокурор в силу ст. 40 АПК РФ - лицо, участвующее в деле, он обладает всеми правами, перечисленными в ст. 41 АПК. Исходя из того что закон приравнивает процессуальные права прокурора к процессуальным правам истца, на него распространяются и процессуальные права, которыми обладает исключительно истец: отказ от иска полностью или в части, изменение предмета и основания иска, увеличение или уменьшение исковых требований. Однако следует отметить, что в соответствии с ч. 1 ст. 139 АПК РФ прокурор не вправе заключать мировое соглашение. Это право принадлежит исключительно сторонам.

Согласно ч. 4 статьи 52 АПК реализация права прокурора на отказ от иска также имеет свои особенности. Отказ прокурора от предъявленного им иска не лишает истца права требовать рассмотрения дела по существу, если истец участвует в деле.

Поскольку прокурор является лишь процессуальным истцом, то возникает вопрос: как обеспечивается участие в процессе истца, когда иск в защиту его прав предъявлен в случае, предусмотренном законом (ст. ст. 52, 53 АПК РФ), другим лицом? На этот вопрос дан ответ в рекомендациях Научно-консультативного совета при Федеральном арбитражном суде Уральского округа от 10 ноября 2011 г. Исходя из ст. ст. 40, 44, ч. 4 ст. 52, ч. 5 ст. 53 АПК РФ лицо, в интересах которого дело начато по заявлению другого лица, извещается судом о возникшем процессе и участвует в нем в качестве истца. Исключение составляют случаи, когда иск (заявление) предъявляется в защиту неопределенного круга лиц.

Неизвещение истца о начавшемся судебном процессе служит основанием для отмены судебного акта судом апелляционной, кассационной инстанции (п. 2 ч. 4 ст. 270, п. 2 ч. 4 ст. 288 АПК РФ).

Согласно ч. 5 статьи 52 АПК прокурор вправе обратиться в арбитражный суд по делам, перечисленным в ч. 1 этой же статьи. По указанным делам прокурор вправе вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле. Здесь же следует привести разъяснение, данное Высшим Арбитражным Судом РФ об участии прокурора в рассмотрении дел, связанных с признанием ненормативного правового акта недействительным и требованием о возмещении вреда, основанных на ст. 1069 ГК РФ, которые могут быть соединены в одном исковом заявлении. Прокурор, вступивший в дело в соответствии с ч. 5 статьи 52 АПК , имеет процессуальные права и обязанности лица, участвующего в деле, как в части рассмотрения требования о признании ненормативного правового акта недействительным, так и в части рассмотрения требования о возмещении вреда, причиненного изданием такого акта .

Согласно информационному письму Генеральной прокуратуры РФ от 22 августа 2002 г. N 38-15-02 "О некоторых вопросах участия прокуроров в арбитражном процессе, связанных с принятием и введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" в соответствии с ч. 5 статьи 52 АПК "прокурор вправе вступить в дела, указанные в ч. 1 ст. 52 АПК РФ и возбужденные по искам (заявлениям) иных лиц, на любой стадии арбитражного процесса (при рассмотрении дела судами первой, апелляционной и кассационной инстанций). Вступление прокуроров в процесс, инициированный иными лицами, имеет целью обеспечение законности. С учетом этого решение о вступлении в дело в порядке ч. 5 ст. 52 АПК РФ должен принимать прокурор субъекта Федерации или его заместитель как по собственной инициативе, так и по ходатайству лиц, участвующих в деле, о чем он направляет в арбитражный суд соответствующее заявление. С учетом... отсутствия у Генерального прокурора Российской Федерации и его заместителей права истребования дела из арбитражного суда при решении вопроса о направлении представления в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации прокурорам субъектов Российской Федерации необходимо принять меры к тщательному и полному формированию надзорных производств по своим искам и по делам с их участием с приобщением копий документов, направленных в суд лицами, участвующими в деле, копий судебных актов, вынесенных по этим делам арбитражным судом, и т.д., имея в виду, что именно эти материалы будут являться основанием для принятия решения в Генеральной прокуратуре Российской Федерации о направлении представления в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации".

В случаях, когда прокурор не участвовал в рассмотрении дела в суде первой инстанции, в дела, указанные в ч. 1 статьи 52 АПК , он вправе вступить при их рассмотрении судом апелляционной или кассационной инстанции, подать апелляционную или кассационную жалобу .

Постановление Третьего Арбитражного Апелляционного суда от 19 декабря 2013 года по делу N А33-16451/2013 в котором установлено ,что Канский межрайонный прокурор (далее также - прокурор) обратился в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Грудякову Сергею Владимировичу (далее - арбитражный управляющий, Грудяков С.В.) о привлечении к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс).

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 22 октября 2013 года требование Канского межрайонного прокурора удовлетворено, арбитражный управляющий привлечен к административной ответственности, предусмотренной частью 3 статьи 14.13 Кодекса в виде штрафа в размере 3000 рублей.