Закон как источник права

Аналогичного мнения придерживаются и другие авторы. Исходя из этого, логичнее было бы говорить об «общей воле» в  связи с выявлением специфических  признаков не как о факте, а  как о способности и потенциальной  возможности его адекватно отражать и полностью выражать «общую волю» народа или всего общества.

В-четвертых, законы, в отличие  от других нормативно-правовых актов  издаются по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни. С их помощью упорядочиваются  и регулируются наиболее важные общественные отношения.

Чтобы убедиться в этом, достаточно взглянуть уже на сферу  конституционного регулирования в  России или в любой зарубежной стране. Несмотря на существующие между  ними различия, все они опосредствуют  общественные отношения, касающиеся государственного и общественного строя, государственного режима, прав и свобод граждан, организации и деятельности государственных органов, порядка законотворчества и др.

Наконец, в-пятых, законы принимаются, изменяются и дополняются в особом, строго установленном, законодательном порядке.

Законодательная процедура  существует в каждом государстве. Она  закрепляется, как правило, особыми  актами — Положениями или Регламентами высших органов государственной власти и является объективно необходимой.

Этот формальный момент выражения  воли, справедливо утверждал Шершеневич, «необходим совершенно независимо от организации государственной власти». В чем заключается эта необходимость? Почему нужна законодательная процедура? Отвечая на этот вопрос, автор вполне резонно замечал, что если в конституционных государствах граждане стремятся оградить себя твердым законодательным порядком от произвола исполнительных органов, то и при абсолютном режиме монарх заинтересован в том, чтобы его подданные знали и выполняли его волю, а для этого он должен установить форму, которая служила бы для подданных ручательством, что дошедшее до них повеление выражает действительно волю монарха. Выраженная не в установленной форме, воля органов государственной власти не может быть признаваема за подлинную.

В каждой стране существует свой собственный и особый порядок  принятия, изменения и дополнения законодательных актов и положений. Однако все принимаемые законы, как правило, проходят через одни и те же стадии процесса правотворчества, начиная с момента внесения законопроекта в высшей законодательный орган, его обсуждения и утверждения, и кончая опубликованием (обнародованием) принятого закона.

В том случае, если закон  принимается путем референдума, отдельные стадии и весь порядок  его принятия оговариваются в  специальном Законе о референдуме.

Будучи весьма схожими  между собой по способу формирования, юридической силе, месту и роли в правовой системе, законы, тем не менее, значительно отличаются друг от друга. Они подразделяются на определенные виды. Существуют различные критерии классификации законов.

Так, в зависимости от значимости содержащихся в них норм законы объективно подразделяются на конституционные и обыкновенные или текущие, как их иногда называют.

К конституционным законам  относятся, прежде всего, сами конституции; затем — законы, с помощью которых  вносятся изменения и дополнения в тексты конституций и, наконец, законы необходимость издания которых предусматривается самой конституцией.

Конституционные законы отличаются от текущих законов и всех других нормативно-правовых актов не только по содержанию, но и по форме, характеру, порядку их принятия, внесения в  них изменений и дополнений. Любая  конституция в силу широты охвата ею самых разнообразных сфер жизнедеятельности общества и государства, а также в силу многих других причин выступает не только как сугубо юридический, но и как политический и идеологический по своему характеру документ. Она обладает самой высокой юридической силой по отношению ко всем без исключения формам (источникам) права и служит правовой основой для всей правотворческой и пра-воприменительной деятельности в государстве.

Порядок принятия, внесения изменений и дополнений в конституцию  предусматривается, по общему правилу, самой конституцией. Конституции  многих государств содержат целые главы, разделы или обширные статьи, посвященные  порядку внесения конституционных  поправок и пересмотра конституций. Особое внимание в них уделяется, помимо всего прочего, вопросам инициативы пересмотра конституции, процедуре  пересмотра и условий принятия решения.

Так, согласно Конституции  Франции (ст. 89), инициатива ее пересмотра принадлежит Президенту страны, «действующему  по предложению Премьер-министра, а также членам парламента». Проект или предложение пересмотра Конституции «должны быть приняты двумя палатами в идентичной редакции. Пересмотр является окончательным после одобрения его референдумом». Конституция предусматривает также, что никакая процедура по ее пересмотру «не может быть начата или продолжена при посягательстве на целостность территории» и что «республиканская форма правления не может быть предметом пересмотра».

В соответствии с Конституцией России, предложения о поправках  и пересмотре ее положений могут  вноситься Президентом РФ, Советом  Федерации, Государственной Думой, Правительством России, Законодательными органами субъектов РФ, а также группами депутатов численностью не менее одной пятой членов от каждой из палат (ст. 134).

В отличие от конституционных  законов для принятия или изменения обыкновенных законов не требуется порядка или квалифицированного (в 2/3, 3/4 или же как в Конституции Греции — 3/5) большинства депутатских голосов. В данном случае считается достаточным абсолютное большинство голосов.

Различия в процедуре  принятия и изменения конституционных  и обыкновенных законов отражают их неодинаковую значимость в системе различных форм права и, в частности, среди нормативно-правовых актов. Более упрощенная по сравнению с конституционными актами процедура принятия и изменения текущих законов — обыкновенных актов подчеркивает их относительно меньшую глобальность, функциональность и стабильность как регуляторов общественных отношений.

В зависимости от органов, издавших тот или иной закон, а  также от территории, на которую  распространяется его действие, законы в федеративном государстве подразделяются на федеральные (общефедеральные) и на законы, принятые субъектами федерации. Первые издаются высшими органами государственной власти федерации и распространяются на всю ее территорию. Вторые — высшими органами государственной власти субъектов федерации и, соответственно, имеют юридическую силу лишь на подведомственной территории. По общему правилу, в случае расхождения федеральных законов с законами субъектов федерации первые имеют приоритет над вторыми, действуют федеральные законы.

Так, например, согласно статье VI Конституции США, федеральные законы, «равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены Соединенными Штатами, являются высшими законами страны, и судьи каждого штата обязаны к их исполнению, хотя бы в Конституции и законах отдельных штатов встречались противоречащие постановления».

Согласно Конституции  России, «законы и иные нормативные  правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам», принятым по предметам исключительного ведения РФ или же по предметам совместного ведения РФ и субъектов федерации. «В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон» (ст. 76, п. 5).

В случае же противоречия между  законами и нормативно-правовыми актами субъектов РФ, изданным по предметам исключительного ведения последних, «действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации» (ст. 76, п. 6).

Законы как основные, главенствующие нормативно-правовые акты очень тесно связаны и взаимодействуют с другими нормативно-правовыми актами.

На примере законодательства России можно видеть, как на их основе и в развитие содержащихся в них  положений издаются такие нормативные  акты, как постановления Правительства  РФ. Они издаются по наиболее важным вопросам хозяйственного, социального и культурного строительства^[5] и, согласно Конституции, наряду с распоряжениями Правительства, имеющими, как правило, индивидуальный характер, «обязательны к исполнению в Российской Федерации» (ст. 115, п. 2). В случае противоречия постановлений и распоряжений правительства Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента России они «могут быть отменены Президентом Российской Федерации» (ст. 115, п. 3).

В рамках действующей Конституции  и федеральных законов издаются также указы Президента РФ, содержащие в себе правила общего характера. Вместе с другими актами Президента — распоряжениями, имеющими индивидуальный характер, указы, согласно Конституции, «обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации» (ст. 90, п. 2). Они издаются по вопросам, отнесенным Конституцией к компетенции Президента РФ (ст.ст. 80-89).

Наряду с названными нормативно-правовыми  актами на основе действующих законов  издаются также и другие аналогичные  им по своему характеру акты. На уровне федерации — это акты центральных  органов государственного управления (министерств, государственных комитетов, ведомств). На уровне субъектов федерации  — это республиканские законы, акты президентов (в президентских республиках), постановления правительств республик, а также нормативные акты республиканских органов государственного управления. К этой же категории актов, издаваемых на уровне субъектов федерации, Конституцией России отнесены уставы краев и областей, определяющие правовой статус данных субъектов федерации, а также нормативные акты, издаваемые органами государственной власти и управления городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга), автономной области и автономных округов.  

2.           Законодательный процесс.

Следует подробно рассмотреть  каждую стадию законотворческого процесса.

Итак, первым этапом законотворческого  процесса является подготовка проекта  закона. Это, как представляется, наиболее сложный и ответственный момент создания правового акта. Как уже  говорилось, потребность в регулировании  общественных отношений может возникнуть с появлением новых либо существенным изменением старых общественных отношений, что может быть объяснимо меняющейся социально-экономической ситуацией  в государстве.

Принятие решения о  подготовке законопроекта знаменует  собой начало законотворческого  процесса. С принятием такого решения  определяется  тема будущего акта, его общая направленность. Очень много зависит от того, каков законопроект изначально, как подана его основная идея и насколько он соответствует реальным общественным потребностям.

По предлагаемому к  разработке законопроекту предварительно составляется его концепция. В содержание концепции законопроекта включаются такие параметры как его общий  смысл, основные идеи, характеристика и общий план. В зависимости  от научной обоснованности концепции  определяются сроки принятия акта, проверяется его качество и эффективность. В концепции нормативного акта указывается  также и отнесение его к  определенному иерархическому уровню правовой системы, что представляется особенно важным на данном этапе ее формирования.  Конституция I993 г. внесла существенные изменения в  структуру законодательства, углубив и расширив его.  Выделяют несколько уровней иерархической структуры:

1/ подзаконные нормативные  акты;

2/ нормативные указы;

3/ "простые" федеральные  законы;

4/конституционные федеральные  законы;

5/ Конституция РФ /как  целое/;

6/ Положения гл.1  «Основы конституционного строя» Конституции РФ.

Естественно важным является вопрос о том, кто готовит законопроект. Сложившаяся юридическая практика идет "ведомственным" путем, т.е. правоподготовительная деятельность осуществляется министерствами и ведомствами. Основные адресаты в планах законопроектных работ - Министерство финансов, Прокуратура РФ, Министерство юстиции. Основная тяжесть работы ложится на работников аппарата этих государственных структур, что влечет ряд негативных последствий. Проект закона вырабатывается, как правило, в спешке из-за большой загруженности специалистов аппарата, зачастую достаточно низок их профессиональный уровень, кроме того, они, так или иначе, находятся в плену у определенного стереотипа правового мышления. Другой негативной чертой, на наш взгляд, является деперсонифицированность проекта, когда официальным автором является ведомство, а конкретные создатели просто неизвестны и не несут за свое детище никакой ответственности.

Сложившаяся ситуация естественно  привлекает внимание ученых-правоведов. Большинство склоняется к тому, что  подготовкой законопроектов аппарат  заниматься не должен. В частности  С.С. Алексеев выступил с предложением передать работу по составлению законопроектов группе специалистов, ученых, практиков, обладающих компетентностью в том или ином законодательно разрешаемом вопросе. "Закон как изобретение, как всякое достижение человеческого ума должен создаваться талантливыми личностями. Настоящие законы нельзя создавать большими коллективами. Необходимо привлечь к выработке законов людей с конструктивным мышлением"^[6].

Полезной была бы практика подготовки проектов законов специально созданными научно-исследовательскими, творческими группами, и объявление соответствующего конкурса среди авторских  коллективов. Еще один момент, на котором  бы хотелось остановиться. Это законотворческая деятельность членов парламента. Европейская  практика показывает, что такого понятия  нет вообще, депутаты работают только с готовым проектом, который создается  специалистами. Статус депутата в РФ позволяет Думе обращаться с законодательной  инициативой, внести обоснованное предложение  о законодательном нововведении и отстаивать его". Депутат Совета Федерации и депутат Государственной Думы имеют право законодательной инициативы, которое осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

а/ законопроектов и поправок к ним;

б/ законодательных предложений  о разработке и принятии