Государственное регулирование естественных монополий и его границы

В соответствии с Федеральным  законом «О государственном регулировании  тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» к числу полномочий федерального органа исполнительной власти по регулированию  естественных монополий относится  установление тарифов на услуги по передаче электрической энергии  и их предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни и тарифов на услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике.

В свою очередь, вышеназванный  Федеральный закон закрепил, что  на региональном уровне органы исполнительной власти субъектов Российской

13

Федерации устанавливают  тарифы на услуги по передаче электрической  энергии по распределительным сетям в рамках установленных федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов предельных (минимального и (или) максимального) уровней тарифов на услуги по передаче электрической энергии по распределительным сетям, а также тарифы на услуги по передаче тепловой энергии.

Регулирование тарифов на услуги по передаче электрической и  тепловой энергии, а также услуг  по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике, осуществляется в соответствии с Основами ценообразования  в отношении электрической и  тепловой энергии в Российской Федерации, утвержденные Постановлением Правительства  Российской Федерации от 26 февраля2004 г. № 109 (в ред. Постановления Правительства  Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. № 893) и методическими указаниями, утверждаемыми Федеральной службой по тарифам Российской Федерации, и рядом других нормативных правовых актов.

Государственное регулирование  тарифов на услуги по транспортировке  газа по трубопроводам осуществляется путем установления фиксированных  цен (тарифов) или их предельных уровней  исходя из:

а) возмещения организациям, осуществляющим регулируемые виды деятельности, экономически обоснованных затрат, связанных  с добычей, транспортировкой, переработкой, хранением, распределением и поставкой (реализацией) газа (при регулировании  оптовых цен), а также возмещения экономически обоснованных затрат, связанных  с транспортировкой и распределением газа (при регулировании тарифов);

б) установления для организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, обоснованной нормы прибыли на капитал, используемый в регулируемых видах  деятельности;

в) удовлетворения платежеспособного  спроса на газ, достижения баланса экономических  интересов покупателей и поставщиков  газа;

г) учета в структуре  регулируемых цен (тарифов) всех налогов  и иных обязательных платежей в соответствии с законодательством Российской Федерации;

д) учета разницы в стоимости услуг по транспортировке и поставке (реализации) газа различным группам потребителей и в различные районы;

Расчет регулируемых цен (тарифов) осуществляется на основании  методических указаний, утверждаемых ранее Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации, а ныне Федеральной службы по тарифам

14

Российской Федерации  раздельно по каждой организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности, исходя из раздельного учета продукции (услуг) и затрат на ее производство.

Основные принципы и методы расчета тарифов на транспортировку  нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, устанавливаются Постановлением Федеральной  энергетической комиссии Российской Федерации  от 16 октября 2002 г. № 70-Э/5[4]. Решение об установлении (изменении) цен (тарифов) на услуги по транспортировке нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам принимается также временным Правлением Федеральной службы по тарифам Российской Федерации и подлежит обязательному опубликованию.

Государственное регулирование  естественных монополий на транспорте имеет целью достижение баланса  интересов потребителей и субъектов  естественных монополий, обеспечение  эффективного функционирования субъектов  естественных монополий на транспорте и доступности их услуг для  потребителей. Оно направлено на недопущение  необоснованного роста тарифов  субъектов естественных монополий  на транспорте и учет социальных факторов при установлении или изменении  тарифов[5]. Наряду с этим, тарифы должны возмещать затраты на оказание услуг, обеспечивая при этом рентабельную работу регулируемых государством субъектов естественных монополий на транспорте.

Согласно ст. 8 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, устанавливаются в соответствии с Федеральным законом «О естественных монополиях» и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Указанные тарифы, сборы и  плата устанавливаются на основе себестоимости и уровня рентабельности, обеспечивающего безубыточность деятельности организаций железнодорожного транспорта и индивидуальных предпринимателей на железнодорожном транспорте.

До настоящего времени  государственное регулирование  в области пассажирских железнодорожных  перевозок осуществлялось, исходя из необходимости обеспечения доступности  этого вида транспорта для потребителей всех категорий. Важно отметить, что  работа по установлению

15

тарифов на пассажирские железнодорожные  перевозки осуществлялась на фоне сохранения убыточности данных услуг, которая  объясняется значительной социальной нагрузкой из-за большого числа льготных категорий граждан. При этом компенсации  недополученных доходов за счет средств  бюджетов всех уровней не производится, вследствие чего сохраняется перекрестное субсидирование пассажирских перевозок  за счет грузовых. Дотации из федерального бюджета на покрытие убытков и  развитие пассажирского транспорта в настоящее время практически  отсутствуют, а поддержка перевозок  пассажиров силами регионов недостаточно эффективна. Вкупе со сдерживанием роста тарифов на пассажирские перевозки  эти факторы обусловливают ситуацию, когда получаемые доходы не обеспечивают покрытие расходов отрасли, связанных  с пассажирскими перевозками. Перечисленные выше негативные явления обусловили необходимость проведения реформы механизма государственного регулирования железнодорожного транспорта, которая нацелена на достижение баланса интересов субъектов естественной монополии на железнодорожном транспорте и потребителей их услуг; защиту экономических интересов потребителей услуг субъектов естественной монополии на железнодорожном транспорте и обеспечения доступности услуг железнодорожного транспорта для потребителей; развитие конкурентной среды на рынке транспортных услуг; обеспечение устойчивого и экономически эффективного функционирования субъектов естественной монополии на железнодорожном транспорте; создание в отношении субъектов естественной монополии на железнодорожном транспорте экономических стимулов к снижению себестоимости перевозок и повышению качества транспортного обслуживания, а в отношении потребителей их услуг - стимулов к оптимизации транспортных связей[6].

В настоящее время проблема регулирования услуг морских  портов, а также терминалов осложнена  тем, что нет единых подходов к  ценообразованию установления тарифов  на указанные виды услуг. Постановлением Правительства Российской Федерации  от 1 марта 2004 г. № 116 утверждено Положение об установлении и применении тарифов на погрузку и выгрузку грузов и связанные с ними услуги внутреннего водного транспорта, которое устанавливает порядок рассмотрения, утверждения и изменения тарифов на погрузку и выгрузку грузов и связанные с ними услуги внутрен-

I6

него водного транспорта, а также правила применения таких  тарифов. В свою очередь, подобный документ, определяющий основы ценообразования  в сфере оказания услуг морских  портов, а также терминалов Правительство  Российской Федерации утвердить  не может, т.к. не наделено подобными  полномочиями. В этой связи необходимо внесение изменений в Федеральный  закон «О естественных монополиях», в соответствии с которыми Правительство  Российской Федерации наделяется правом утверждать основы ценообразования  в сфере оказания услуг морских  портов.

Основные положения государственного регулирования тарифов на услуги общедоступной электрической и  почтовой связи, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации  от 11 октября 2001 г. № 715 с последующими изменениями «О совершенствовании механизма государственного регулирования тарифов на услуги связи», разработаны в целях реализации положений Концепции развития рынка телекоммуникационных услуг Российской Федерации, одобренной Правительством Российской Федерации 21 декабря 2000 г. и определяют цели, принципы и механизм государственного регулирования тарифов на услуги общедоступной электрической и почтовой связи на внутреннем рынке Российской Федерации. Государственному регулированию подлежат тарифы на услуги связи, предоставляемые операторами связи, включенными в установленном порядке в реестр субъектов естественных монополий в области связи.

В главе второй «Система правового  регулирования деятельности естественных монополий» содержится комплексный  сравнительно-правовой анализ действующего российского антимонопольного законодательства, норм бюджетного и налогового законодательства, регулирующих деятельность субъектов  естественных монополий, а также  определены перспективы развития законодательства в указанных сферах.

В параграфе первом «Антимонопольное законодательство как инструмент регулирования  деятельности естественных монополий» отмечается, что развитию конкурентной сферы способствует разработка и  проведение антимонопольной политики государства. Антимонопольная политика основывается на выводе, что общество несет экономические и иные потери от вытеснения рыночной конкуренции  монополией. Многогранный анализ антимонопольной  политики, ее целей, взаимосвязей с экономической теорией, с развитием общества в целом позволяет выявить сущность этой политики. Как система антимонопольное регулирование предполагает наличие подсистем - методов и форм регулирования, режи-

17

ма ее функционирования в виде совокупности определенных механизмов, действующих под определенным контролем (президента, правительства, органов исполнительной и судебной власти) сообразно определенным нормам, правовым и этическим, оно (регулирование) предполагает и развитие по определенной программе в направлении к намеченной цели.

Сердцевиной антимонопольного регулирования является формирование законодательства в этой сфере, предусматривающего как прямые методы (финансово-кредитные, бюджетные и налоговые), так и  косвенные (комплекс правил сосуществования  участников рыночной системы, а также  экономических санкций за их нарушение).

Автор не разделяет существующую в научной литературе точку зрения о том, что антимонопольное законодательство по своему уровню является федеральным (Тотьев К.Ю.). Ряд вопросов находятся в совместном ведении на основании ст. 72 Конституции Российской Федерации, в частности, «вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами» (п. «в»). Более того, рядом субъектов Российской Федерации приняты нормативные акты, регулирующие те или иные сферы деятельности естественных монополий, например: Закон города Москвы от 26 февраля 1997 г. № 3 «О государственном контроле за соблюдением порядка применения регулируемых цен и тарифов, цен и тарифов субъектов естественной монополию».

В систему нормативных актов, регулирующих деятельность естественных монополий в Российской Федерации входят:

1) Федеральные акты:

а) федеральные конституционные  и федеральные законы;

б) нормативные правовые акты Президента Российской Федерации;

в) нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации;

г) нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;

2) нормативные правовые  акты субъектов Российской Федерации:

а) законы субъектов Российской Федерации;

б) нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов  Российской Федерации.

Проводя сравнительный анализ федерального законодательства о естественных монополиях и актов субъектов  Российской Федерации, автор отмечает, что Закон Челябинской области  от 5 июля 1997 г. № 16-30 (ред.

18

от 30 мая 2002 г.) «О локальных естественных монополиях», по сути, воспроизводит положения Федерального закона в части, определяющей понятие «естественная монополия». А вот сфера действия субъектов локальных естественных монополий несколько отличается от положений федерального законодательства. К ним относятся:

1) производство, передача  и распределение электрической  энергии;

2) производство, передача  и распределение тепловой энергии;

3) услуги систем водоснабжения  и канализации;

4) реализация населению  и жилищно - строительным кооперативам природного газа;

5) реализация населению  для бытовых нужд газа сжиженного (кроме газа для заправки автотранспортных  средств);

6) реализация населению  топлива твердого, топлива печного  бытового;

7) услуги населению по  содержанию жилья и коммунальные  услуги, кроме услуг по вывозу  твердых бытовых отходов и  обслуживания лифтового хозяйства;

8) перевозки пассажиров  и багажа всеми видами общественного  транспорта в городском, включая  метрополитен, и пригородном сообщении  (кроме железнодорожного nранспорта);

9) услуги, оказываемые предприятиями  промышленного железнодорожного  транспорта на подъездных путях.

В параграфе втором «Бюджетное и налоговое регулирование деятельности естественных монополий» определяются данные понятия и раскрывается их содержание. Под бюджетным регулированием понимают совокупность средств и методов разграничения расходных обязательств, а также разграничения и перераспределения доходов между уровнями бюджетной системы, применяемых в ходе осуществления бюджетного процесса, в соответствии с принципами строения и функционирования бюджетной системы. Оно направлено на приведение в соответствие объема доходов каждого регионального и местного бюджета с объемом закрепленных за ними обязательных расходов и предполагает передачу доходов вышестоящих бюджетов бюджетам нижестоящего уровня.

Бюджетное регулирование  является одной из организационно-правовых форм бюджетной деятельности, оно  предполагает применение органами государственной  власти Российской Федерации, субъектов  Российской Федерации в отношении, нижестоящих бюджетов определенных

19

форм и способов упорядочения отношений по расходам и доходам  уровней бюджетной системы.

К методам бюджетного регулирования  специалисты относят:

1) установление и распределение  регулирующих источников доходов  бюджета;

2) перечисление самих бюджетных  источников;

3) безвозмездная помощь, оказываемая  нижестоящим бюджетам за счет  средств вышестоящего бюджета;

4) ссуды, выделяемые одним  бюджетом за счет средств других бюджетов.

В бюджетном законодательстве, как федерального уровня, так и  уровня субъектов Федерации нет  отдельных норм, посвященных непосредственно  субъектам естественных монополий. Вместе с тем в доходной и расходной частях бюджетов встречаются отдельные статьи, непосредственно касающиеся субъектов естественных монополий.

На субъекты естественных монополий распространяется конституционная  обязанность, предусмотренная ст. 57 Конституции Российской Федерации, платить законно установленные  налоги и сборы, которые составляют доходную часть бюджетов различных  уровней.