Феномен бюрократии по М. Веберу.

    «Господством» называется возможность встречать  повиновение определенных групп  людей специфическим (или всем) приказам...».² Господство («авторитет») в этом смысле может основываться в конкретном случае на самых разных мотивах повиновения, начиная с неопределенного приучения до чисто целерациональных соображений. Каждое фактическое отношение господства характеризуется определенным минимумом желания подчиняться, именно: внешними или внутренними интересами повиновения.

    Каждое  господство над большим количеством  людей нуждается, как правило (но не всегда), в штабе людей, т.е. в  надежной возможности обеспечивать определенные действия повинующихся людей  для проведения в жизнь распоряжений и конкретных приказов. Штаб управления может повиноваться господину (или господам) в силу обычая, или чисто аффективно, или в силу материальной заинтересованности, или в силу идеальных мотивов. К ним, как правило, добавляется вера в легитимность господства.

    Каждое  господство старается возбудить веру в свою «легитимность» и позаботиться о ней. В зависимости от вида легитимности различается и тип повиновения, тип обеспечивающего его штаба управления, характер осуществления господства, его эффективность. Следовательно, виды господства целесообразно различать по типичной для них претензии на легитимность.

    Существует  три чистых типа легитимного господства. Их легитимность может быть:

    1) рационального характера, т.е.  основывается на вере в легальность  установленного порядка и законность осуществления господства на основе этой легальности (легальное господство). Здесь в качестве мотива уступчивости рассматриваются соображения интереса, т.е. целерационального действия. Аппарат управления («штаб») состоит из специально образованных чиновников, которым вменяется в обязанность действовать невзирая на лица, т.е. по строго формализованным регламентам и рациональным правилам. Правовое начало - принцип, лежащий в основе легального господства. Именно этот принцип оказался, согласно Веберу, одной из необходимых предпосылок развития современного капитализма как системы формальной рациональности;

    2) традиционного характера, т.е.  основывается на обыденной вере  в святость традиций и вере  в легитимность авторитета, основанного  на этих традициях; Этот тип обусловлен нравами, привычкой к определенному поведению. В этом отношении традиционное господство основано на вере не только в законность, но даже в священность издревле существующих порядков и властей. Чистейшим типом такого господства является, по Веберу, патриархальное государство. Это общество, которое предшествовало современному буржуазному обществу. Тип традиционного господства по своей структуре сходен со структурой семьи. Именно это обстоятельство делает особенно прочным и устойчивым этот тип легитимности. Штаб правления здесь состоит из лично зависимых от господина домашних чиновников, родственников, личных друзей или вассалов. В отличие от рассмотренного выше господства, именно личная верность служит здесь основанием для назначения на должность, а также для продвижения по иерархической лестнице. Для традиционного господства характерно отсутствие формального права и, соответственно, отсутствие требования действовать «невзирая на лица»; характер отношений в любой сфере сугубо личный;

    3) харизматического характера, т.е. основывается на незаурядных проявлениях святости или геройской силы, или образцовости личности и созданном этими проявлениями порядке (харизматическое господство). Понятие харизмы играет в веберовской политической социологии важную роль. Харизма, в соответствии с этимологическим значением этого слова, есть некая экстраординарная способность, некоторое качество индивида, выделяющее его среди остальных. Это качество не столько приобретенное, сколько дарованное человеку от природы богом, судьбой. К харизматическим качествам Вебер относит магические способности, пророческий дар, выдающуюся силу духа и слова. Харизмой, по Веберу, обладают герои, полководцы, маги, пророки и провидцы, выдающиеся политики, основатели мировых религий и др.

    Харизматический тип легитимного господства представляет собой прямую противоположность  традиционному. Если традиционный тип  господства держится приверженностью к обычному, раз и навсегда заведенному, то харизматический, напротив, опирается на нечто необычное, никогда ранее не признававшееся. Основной базой харизматического господства является аффективный тип социального действия. Вебер рассматривает харизму как великую революционную силу в традиционном типе общества, способную внести изменения в лишенную динамизма структуру этих обществ. 

    2.2 Рациональная бюрократия  М. Вебера, как  элемент механизма  легального господства.

    В шестой главе III части работы «Хозяйство и общество» М. Вебер дал определение бюрократии. Резюмируя этот текст и некоторые другие отрывки, Жюльен Фрейд так излагает определение Вебера:

    «Бюрократия - это типичный пример легального господства. Она основывается на следующих принципах:

    1) существование определенных служб, а стало быть, компетенции, строго определенных законами и правилами таким образом, что их функции четко разграничены, как и власть принимать решения в целях выполнения соответствующих задач;

    2) защита служащих в выполнении их функций в соответствии с тем или иным положением (несменяемость судей, например). Как правило, служащим становятся на всю жизнь, и государственная служба "становится основной профессией, а не второстепенным занятием, дополняющим другую работу;

    3) иерархия в выполнении функций, что подразумевает четкую административную структуру, разграничивающую управленческие посты и подчиненные подразделения с возможностью обращения высших руководящих инстанций к низшим; обычно в такой структуре соблюдается единоначалие, а не коллегиальное руководство и налицо тенденция к максимальной централизации власти;

    4) подбор кадров производится на  конкурсной основе по прохождении  экзаменов или по предпочтению  дипломов, что требует от кандидатов  наличия соответствующего специализированного образования. Как правило, функционер назначается (реже избирается) на основе свободного отбора, на контрактной основе;

    5) регулярная оплата труда служащего  в виде фиксированной заработной  платы и выплаты пенсии при  уходе с государственной службы; размеры оплаты устанавливаются в соответствии со штатным расписанием, учитывающим внутреннюю административную иерархию и уровень ответственности служащего;

    6) право контроля со стороны  администрации за работой подчиненных  (скажем, путем создания контрольно-дисциплинарной комиссии);

    7) возможность продвижения по службе  на основе оценки по объективным  критериям, а не по усмотрению  администрации;

    8) полное отделение выполняемой  функции от личности служащего,  поскольку никакой служащий не  может быть собственником своего поста или средств управления».¹

    Как указывает Вебер, при чистом типе традиционного господства в управленческом персонале полностью отсутствуют  такие черты бюрократической  администрации, как четкое определение  сфер полномочий, рациональная иерархия должностей, назначение на основе добровольного контракта, специальная подготовка как условие занятия должности и постоянное денежное жалованье.

    Вебер выделил специфические черты  рациональной бюрократической администрации, проводя сопоставление современной бюрократии с традиционными формами управления, в которых подобные черты полностью отсутствовали либо были слабо выражены. Без такого сопоставления признаки рациональной бюрократии считались бы чем-то само собой разумеющимся. Но, как продемонстрировал немецкий социолог, многие отличительные черты рационального бюрократического управления носили исторически уникальный характер.

    Некоторые из этих признаков впервые проявились в системе государственного управления в странах Запада. К их числу  относится специализация чиновников и их профессиональная компетентность. Как писал Вебер: «Конечно, «чиновник», даже специализировавшийся в определенной области, издавна известен различным культурам. Однако полной зависимости всей жизни, всех ее политических, технических и экономических предпосылок от организации профессионально подготовленных чиновников... не было ни в одной стране, кроме современного Запада».¹

    Вебер особо подчеркивает контрактно-договорной характер отношений между отдельным  чиновником и организацией в современной рациональной бюрократии. Он отмечает также роль образовательной подготовки чиновников, уровень которой должен проверяться экзаменами или удостоверяться соответствующим дипломом, что в значительной мере определяет рациональный характер бюрократии.

    Превосходство бюрократии над иными формами  управления обусловлено главным  образом тем, что она выступает  носителем специальных знаний, которые  необходимы для нормального функционирования любой крупной организации. Как отмечает Вебер: «Бюрократизация предоставляет, прежде всего, оптимальную возможность проведения в жизнь принципа специализации административных функций в соответствии с чисто объективными критериями. Управление осуществляется функционерами, которые обладают специальной подготовкой и в ходе непрерывной практики развивают свои навыки».

    В социальном отношении бюрократическое  господство, в общем означает:

    1) тенденцию к усреднению набора из числа наиболее профессионально квалифицированных в целях универсальности;

    2) тенденцию к плутократизации в целях профессионального обучения, длящегося довольно долго (часто до конца третьего десятилетия жизни);

    3) господство формализованной обезличенности: идеальный чиновник управляет своим делом «без уважения к личности», формально одинаково для каждого. 
 

    2.3 Развитие подхода  М. Вебера к  трактовке феномена  бюрократии.

    Обратимся теперь к «реалистической» (неоинституциональной) трактовке бюрократии. Фактически именно она является сейчас господствующей в странах западной демократии. По сути, речь идет о постепенном дополнении и модернизации веберовской модели.

    Конструкции Вебера во многом послужили основой  для развития административных наук в XX столетии. В особенности это относится к «формальной» («классической») школе, сконцентрировавшей усилия на изучении организационных структур, их иерархии, взаимодействия информационных потоков, статуса служащих различных уровней, нормативного регулирования всех сторон деятельности организации.

    С конца 20-х годов параллельно начала складываться так называемая школа  человеческих отношений, сделавшая акцент на организации как человеческой системе, на социологических и социально-психологических аспектах поведения ее членов. Какое-то время обе эти школы развивались относительно изолированно. Затем интенсифицировались процессы их взаимного влияния, и возникшие на этой базе новые направления исследований во многом синтезировали названные школы. Тем не менее, упор либо на формально-структурную, либо на человеческую сторону организации по-прежнему разделяет представителей разных школ. Веберовская модель, конечно же, ближе к «формальной» школе.¹ Поэтому ее первоначальное обогащение, т.е. движение в сторону того, «реалистической» бюрократии, произошло в первую очередь за счет включения в модель субъективного, человеческого измерения организации, но на первом этапе без принципиального переосмысления самой модели в целом.

    Другой, во многом действительно альтернативный подход начал формироваться лишь в 70-е годы усилиями Д. Валдо, В. Острома  и других авторов, в основном американских. Выражая общий дух во многом революционного для Запада времени - конца 60-х - начала 70-х годов, они подвергли фундаментальной критике само стремление представить бюрократию высшей формой организации, позволяющей наилучшим образом решать проблемы современной цивилизации. Появились концепции «отзывчивой» администрации, полицентризма, «плоских» структур и т.д.

    В нашей отечественной науке о  государственном управлении происходили, в общем, сходные процессы, только с некоторым опозданием. После  многолетнего явного акцента на формальные, нормативные, информационные аспекты администрирования, а затем обращения к «человеческому фактору» лишь в его сугубо прагматическом, функциональном аспекте в 80-е годы началось рассмотрение управления с позиций более широкого - человеческо-гуманистического - подхода¹, т.е. произошла переоценка субъективного компонента управления.

    Вообще  с какого-то момента психология в  управлении перестала довольствоваться вспомогательной ролью «советника» по эффективному использованию «человеческого материала» и сделала заявку на переосмысление проблем взаимоотношений человека и организации с позиций общей теории личности. Пожалуй, наиболее ярко и талантливо поставил эти проблемы Э. Фромм в своей знаменитой книге «Иметь или быть». Он писал: «Люди, наконец, стали сознавать, что они - лишь винтики бюрократической машины, и не хотят больше мириться с этим отчуждением от участия в решении их собственных проблем, с бюрократическим взглядом на «управляемых» как на вещи, предметы обладания и распоряжения в руках «компетентных органов» и должностных лиц».²

    Крупный современный политолог В. Остром считает, что практическое воплощение в жизнь веберовского идеального типа «полностью развитой бюрократии» способно создать такую бюрократическую машину, в которой профессиональные бюрократы соединятся в цепи, а граждане превратятся в зависимые массы, в беспомощных «дилетантов» при своих политических «хозяевах». Господство полностью развитой бюрократии превратит, по его мнению, все формы конституционного правления в одинаковые фикции. Единственной значимой политической реальностью останется бюрократия.¹ Конечно, сам Вебер отнюдь не приветствовал бы подобный сценарий и тем более не считал бы его целью. Однако потенциально такая опасность в его идеальном типе рациональной бюрократической организации присутствует. И нацистская машина, думается, была одним из ее воплощений. Более того: и демократические западные государства, и тем более новая российская государственность тоже подвержены опасности бюрократического всевластия.