Историко-правовое зарождение местного самоуправления

Очередной кризис российской государственности в 1917 г. привел Временное  Правительство к выводу о необходимости  повышения роли самоуправления в  государстве, реформирования системы  земского и городского самоуправления для выхода из создавшегося положения. Поэтому в марте 1917 г. Правительство  приняло Декларацию, где во главу  предстоящих преобразований ставилась  реформа местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права. При МВД было создано «Особое  совещание», а в мае 1917г. утверждено Временное положение о волостном  земском управлении .

В результате предпринятых мер земство заняло значительное место в управлении обществом, поскольку  земству передавалась вся полнота  власти на местах. Предметы ведения  волостных земских учреждений устанавливались  в ст. 3 Временного положения. К ним  относились попечение о народном здравии, попечение о народном образовании, заботы по предупреждению и тушению  пожаров, оказание юридической помощи населению, устройство общественных учреждений мелкого кредита, попечение об общественном благоустройстве, охрана общественного  порядка и безопасности и др.

В июне 1917 года Временное  правительство приняло постановление  «Об изменении действующих Положений  об общественном управлении городов», которое значительно расширило  сферу деятельности городских органов. По этому поводу Л.А. Велихов писал, что при самой значительной компетенции  городское самоуправление оказалось  бы бессильным, если бы ему не были предоставлены  следующие юридические права: право  юридического лица, право распоряжения городским имуществом, право заведования  муниципальными предприятиями и  общественными учреждениями, право  установления городом собственных сборов, право таксирования, право принудительного отчуждения частных имуществ, право издания обязательных постановлений, право соответствующей санкции, право надзора за соблюдением обязательных постановлений, право содержать муниципальную милицию .

Данные примеры свидетельствуют  о начале демократического процесса управления на местном уровне и расширении возможностей органов местного самоуправления. Об этом же говорит и высказывание известного земского деятеля и русского ученого З.Г. Френкеля: «Нам теперь кажется  чрезвычайно легким делом разрешение вопроса о том, как сделать  общедоступным народное образование, что такое нормальная школьная сеть, а между тем для выработки  приемов разрешения этой задачи, даже для самой постановки ее требовалось  очень длинная история, длительные опыты, искания, смена разнообразных  начинаний… Постепенно в ряде земств выработались наиболее целесообразные, наиболее разумные и соответственные  условиям деревенской действительности приемы удовлетворения каждой нужды» .

Таким образом, можно сделать  вывод, что в России местное самоуправление имело место на протяжении всей истории  российского государства и играло роль соединительного звена между  государственным управлением и  территориальной самоорганизацией, к 1917 году сложилась и действовала  разветвленная система самоуправления, наделенная широкой компетенцией и  способной решать основные вопросы  местной жизни. В том числе  из истории России видно, что на выборных представителей населения, то есть на должностных лиц местного самоуправления на селе и в городах всегда возлагались  государством полицейские функции  и, в частности, по охране общественного  порядка. Причем, это происходило  либо в форме прямого подчинения местных органов органам государственной  власти, либо в форме повинности возлагавшейся на местных жителей.

Но как это не раз  было в истории нашей страны реформа  местного самоуправления, предпринятая Временным Правительством, направленная на децентрализацию и демократизацию местной власти была прервана в октябре 1917 года.

После Октября 1917 года земское  самоуправление просуществовало недолго: органы городского и земского самоуправления почти повсюду были упразднены. Были образованы новые органы власти –  Советы, которые снизу доверху  выступали как звенья единой системы  государственной власти. Но в действительности управление в государстве осуществлялось партийными структурами.

27 декабря 1917 года декретом  СНК был распущен Земский союз. В марте 1918 года был упразднен  Наркомат по местному самоуправлению, как самостоятельное учреждение. В течение нескольких последующих  лет почти на всей территории  бывшей Российской Империи установилась  власть Советов, быстро превращавшихся  в элементы жесткой административной  структуры управления.

Но, как ни странно, наиболее серьезная попытка повышения  эффективности управления путем  его относительной децентрализации  была предпринята вскоре после уничтожения  земств. Это было связано с тем, что старая система управления была полностью разрушена, начался всеобъемлющий  кризис, в результате чего страна стояла на пороге разрушения. Осознав необходимость  в опоре, Советы решают создать городское  самоуправление, которое под жестким  контролем будет восстанавливать  страну от разрухи, так как самостоятельно это сделать им было не под силу. Благодаря этому с 1923 по 1927 г. города были восстановлены до уровня 1913 года. В это время в стране начала проводиться новая экономическая  политика, ввиду того, что восстановление в правах частной собственности  потребовало более гибкого и  оперативного решения вопросов местной  жизни. По мнению В. Ладина, Ю. Травкина, М. Фомичева , в советской истории это был единственный период, когда местные Советы были в полном смысле органами местного самоуправления. Поэтому неслучайно, что в середине 20-х годов произошло возрождение муниципальной идеи, именно тогда выходит монография Велихова «Основы городского хозяйства».

Но, как это не раз бывало в истории России, как только был  преодолен экономический кризис и советское государство достаточно окрепло, так сразу же в 1927 г. ХV партконференция  ВКП (б) объявила курс на централизацию  власти и управления. С 1928 года начались «чистки» аппаратов местных Советов  и центрального аппарата, научных  кадров.

Необходимо все же заметить, что идея самоуправления как элемента общенародного управления государством формально была положена в основу социалистического государственного устройства. Конкретно она выражалась в создании на основе широкого представительства  Советов народных депутатов и  их исполнительных органов на всех уровнях государственной власти. Поэтому и в советский период российской истории государство  предпринимало шаги демократизировать  организацию власти и управления, так как не исключало развития общественной инициативы городского и  сельского населения. Однако, в конце  концов, все свелось к «управлению  на местах» вместо поддержки «местного  самоуправления». Советы стали лишь рычагом управления государством в  руках партии. «Став монопольно правящей, партия вступила на путь слияния с  государством, что, в конечном счете, и привело к подчинению государственных  структур и общественных организаций партии». Таким образом, реальная власть находилась в руках партийного аппарата, а не местных Советов.

Очередной возврат к территориальному самоуправлению произошел в начале 60-х гг., когда в партийных рядах  возобладала точка зрения о Советах  как органах государственной  власти и местного самоуправления. Следующий раз вопрос о природе  и правовом положении местных  органов власти стал предметом обсуждения в период подготовки проекта Конституции  СССР 1977 г.

Характеристика местных  Советов как органов государственной  власти и местного самоуправления, по мнению А.В. Москалева, была бы более  предпочтительной и приемлемой. Правда, применительно к ситуации второй половины 80-х гг., А.В. Москалев делает вывод о том, что местные Советы по содержанию своей деятельности трудно признать органами самоуправления, ибо  они выступают только как органы государственной власти, в полном объеме подчиненные соответствующим  вышестоящим звеньям .

Очередной кризис советской  государственности, распад СССР и смена  политического режима в Российской Федерации приводит государство  в лице высших органов к пониманию  необходимости становления и  развития системы местной власти, то есть вновь происходит возврат  к местному самоуправлению. Изучение этого периода российской государственности  намного сложнее с исторической точки зрения, ибо, говоря словами  В.О. Ключевского, хотя мы знакомы с  современными событиями, мы знаем даже, чем они вызваны, но мы «не знаем  их последствий и потому не можем  сделать их объектом истории».

Понятие и развитие правовых основ местного самоуправления в  России.

В соответствии со ст. 4  ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» правовую основу местного самоуправления составляют: общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы, конституции, уставы субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, а также уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах, сходах граждан, и иные муниципальные - правовые акты.

 
В развитии правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации можно выделить следующие  периоды:

первый период продолжался  с 1990 г. по декабрь 1993 г.,

второй — с 12 декабря 1993 г. по сентябрь 1995 г.,

третий период развития правовой основы местного самоуправления начался 1 сентября 1995 г. и продолжился до 06.10 2003 г.,

четвертый период – с 06.10.03 г. по сегодняшний день. 

Первый период: 9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», а 6 июля 1991 г. — Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Соответствующие изменения были внесены в Конституцию СССР и Конституцию РСФСР. 
Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»24 определял местное самоуправление как часть социалистического самоуправления народа, которое призвано обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды. Союзный закон о местном самоуправлении устанавливал систему местного самоуправления, которая включала местные Советы народных депутатов в качестве основного звена данной системы, органы территориального общественного самоуправления, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. В соответствии с законом местное самоуправление осуществлялось в границах административно-территориальных единиц. В качестве основы местного хозяйства союзный закон закрепил коммунальную собственность. Предусматривалась судебная защита прав и законных интересов местного самоуправления.

В Российской Федерации Закон  «О местном самоуправлении в РСФСР» был принят 6 июля 1991 г25. Он определял  местное самоуправление как систему  организации деятельности граждан  для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его  исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции и законов Российской Федерации, конституций и законов республик в составе Российской Федерации.

Российский закон о  местном самоуправлении в отличие  от союзного закона ввел в понятие  местного самоуправления такой важный его признак как собственная  ответственность населения, берущего на себя право самостоятельного решения  вопросов местного значения. Данный Закон  использовал также понятие «муниципальная собственность», в то время как  союзный закон — понятие «коммунальная  собственность». 
Таким образом, можно заключить, что Закон Российской федерации о местном самоуправлении от 6 июля 1991 г. предполагал формирование местного самоуправления на основе сложившейся структуры местной советской власти, сохраняя при этом главенствующую роль местного Совета в системе местного самоуправления, двойное подчинение местных органов управления, право вышестоящих Советов отменять противоречащие законодательству решения местных Советов.

Правовой основой реформирования местного самоуправления послужили  также указы Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной  конституционной реформе в Российской Федерации»26; «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской федерации»27 от 9 октября 1993 г. и «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»28 от 26 октября 1993 г. Деятельность местных Советов была прекращена, их функции были возложены на соответствующую местную администрацию. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации было рекомендовано осуществлять реформу местного самоуправления.

Второй период: 12 декабря 1993 г. была принята Конституция РФ, закрепившая местное самоуправление как основу конституционного строя РФ 
22 декабря 1993 г. Президент Российской Федерации издал Указ «О гарантиях местного самоуправления»29, который содержал ряд принципиальных положений, касающихся организации и деятельности местного самоуправления. Данный Указ Президента Российской Федерации предусматривал, в частности, что решения органов местного самоуправления могли быть отменены лишь в судебном порядке, что глава местной администрации мог быть членом соответствующего представительного органа местного самоуправления.

 
Третий период: Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 28 августа 1995 г.30 был подписан Президентом Российской Федерации и 1 сентября 1995 г. — со дня своего официального опубликования — вступил в силу. Начался новый этап развития правовой основы местного самоуправления. Статья 55 этого Закона установила, что нормативные правовые акты в Российской Федерации до приведения их в соответствие с настоящим Федеральным законом применяются в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону.