Совершенствование механизма местного налогообложения в России на примере муниципальных образований Восточного Донбасса

Таким образом, в рамкахбюджетного законодательства предусматривается переход на принцип «один налог –один бюджет». Также установлены проценты распределения налогов в пользубюджетов муниципальных образований. Вместе с тем, изменений в налоговомзаконодательстве в части введения наиболее эффективных механизмовналогообложения пока не предвидится. В статье 15 части 1 НК РФ, которая должнавступить в силу после введения части 2 НК РФ, закреплено пять местных налогов исборов, а именно: земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог нарекламу, налог на наследование или дарение, местные лицензионные сборы. Всравнении с ныне действующим перечнем и учитывая реальные поступления отналогов, такой подход представляется несправедливым по отношению кмуниципальным образованиям и прямо нарушающим Конституцию РФ в частигарантирования права на местное самоуправление, лишая его самостоятельнойфинансовой основы.

В настоящее время в налоговойсистеме России перечень местных налогов, закрепленных за бюджетамимуниципальных образований, установлен в статье 21 Закона РФ от 27.12.91 г. №2118-1 «Об основах налоговой системы Российской Федерации». В данной статьеприведен перечень из трех налогов и одного сбора**.

Вместе с тем, несмотря наотмену многих местных налогов и сборов, организации следует учитывать положениястатьи 87 НК РФ. В соответствии с данной статьей «налоговой проверкой могутбыть охвачены только три календарных года деятельности налогоплательщика,плательщика сбора и налогового агента, непосредственно предшествовавшие годупроведения проверки». В соответствии с пунктом 27 постановления Пленума ВАС РФот 28.02.01 № 5 «О некоторых вопросах применения части первой НК РФ» «притолковании статьи 87 НК РФ судам необходимо исходить из того, что она имеетсвоей целью установить давностные ограничения при определении налоговым органомпериода прошлой деятельности налогоплательщика, который может быть охваченпроверкой, и не содержит запрета на проведение проверок налоговых периодовтекущего календарного года».

Таким образом, вопросыправильности исчисления и уплаты сборов могут быть затронуты налоговымиорганами при проведении налоговых проверок. МНС России ежегодно составляет планконтрольных мероприятий. Один из пунктов такого плана на 2004 год – проверкаправильности исчисления местных целевых сборов. С ней налоговые органы придутна предприятия, у которых в течение последних трех лет в разных городах ирайонах были структурные подразделения. В этой связи для многих организацийактуальной проблемой является проведение инвентаризации всех заплаченныхместных целевых сборов. Если по ним есть задолженность, то нужно успетьпогасить ее до прихода проверяющих.

Важность проблемы заключается ив том, что истинная цель проверяющих – доначислить налог на прибыль, так какместные сборы включаются в состав прочих расходов организации на основаниипункта 1 статьи 264 НК РФ.

Вместе с тем, проведениеинвентаризации и уплата причитающихся сборов в бюджет не будет означать, чтофирма обезопасила себя от претензий налоговых органов. Речь идет о местныхсборах на содержание милиции, благоустройство территорий, нужды образования ипрочие цели. С 2004 года они отменены, благодаря чему, собственно, и попали вкачестве первоочередного предмета проверки в план налоговых органов.Устанавливали эти сборы местные власти, везде – на свой манер, благо закон обосновах налоговой системы ограничивал их лишь в размере ставки. Подпункт «ж»статьи 21 Закона РФ от 27.12.91 № 2118-1 «Об основах налоговой системы вРоссийской Федерации» гласил, что «ставка сборов в год не может превышать … дляюридического лица 3 процентов от годового фонда заработной платы, рассчитанногоисходя из установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда».

Местные власти в большинствесвоем поняли это правило буквально. Они предписывали определять сумму сбораисходя из пересчитанного по МРОТ фонда оплаты труда фирмы в целом. Даже если наих территории находится всего лишь один из ее филиалов. Некоторые местныеорганы самоуправления сделали в своих нормативных актах оговорку о том, что«сбор рассчитывается исходя из умноженной на МРОТ среднесписочной численностисотрудников филиала, а не всей фирмы». Налоговые органы сделали иной вывод:«сколько бы у фирмы не было филиалов, всего она должна заплатить целевых сборовза год максимум 3 процента от рассчитанного исходя из МРОТ годового фондаоплаты труда».

Налоговые органы могут признатьнеправомерным уменьшение налогооблагаемой прибыли на перечисленные филиаламисуммы другого местного сбора – на уборку территории. В 2003 году его размер дляфирмы тоже был ограничен – максимум 1,5 процента уже от реального фонда оплатытруда.

Два налога и один сбор являютсяобязательными для местных органов самоуправления: земельный налог, налог наимущество физических лиц и регистрационный сбор с предпринимателей. Налог нарекламу может взиматься по усмотрению местных органов самоуправления.

В этой связи доля собственных налоговыхдоходов местных бюджетов находилась и находится на катастрофически низкомуровне. В рамках межбюджетного регулирования в настоящее время к доходамместных бюджетов можно отнести поступления от следующих федеральных ирегиональных налогов: на первом месте – налог на доходы физических лиц. Этоодин из главных источников доходов, поступающих в местные бюджеты. Его величиныв муниципалитетах страны находится в интервале 50–80 % от доходной частиместных бюджетов. На втором месте находятся имущественные налоги на физическихлиц, организации, земельный налог. Налог на прибыль в размере 2 % такжепоступает в местные бюджеты. Следует назвать еще один налог специфическогосвойства: на игорный бизнес – этот налог взимается в бюджеты города. Одной извозможностей пополнить местные бюджеты – взимание налога на право розничнойторговли подакцизными товарами. Кроме того, можно передать право взимать акцизпо некоторым видам подакцизных товаров на местный уровень, например, по такимподакцизным товарам, как пиво и ювелирные изделия.

Местные органы самоуправления вРоссии представляют территории с разным социальным уровнем развития населения иразными климатическими особенностями. Так, в особом социальном и климатическомположении находятся малочисленные народы Севера. В этой связи для даннойкатегории населения на местном уровне необходимо выработать особый механизмналогообложения.

Анализ зарубежного опытаналогообложения может оказать большую пользу в реформировании местногоналогообложения. Общая величина местных сборов в странах Запада оцениваетсявеличинами от одной до двух третей бюджета того или иного муниципалитета.Недостающее восполняется трансфертами с более высокого административного уровня– будь то штат, федеральная земля, федерация. За рубежом также взимаются: налогна игорный бизнес, налог на гостиничные услуги, сбор за регистрациюавтомобилей, налог на парковку автомобилей.

К примеру, в Нью-Йорке,насчитывающем огромное количество транспортных средств, налог на парковку даетсущественную добавку к бюджету города. В России не во всех муниципальныхобразованиях введен данный налог. Представляется желательным закрепить данныхналог в перечне местных налогов, предварительно проработав механизм егоадминистрирования.

Зарубежная практика финансовогообеспечения муниципалитетов показывает, что разработанные системы местныхсборов способствуют развитию экономик территорий, повышению потребительскогоспроса, жизненного уровня населения. Современные западные системы местногоналогообложения во многом основываются на классических воззрениях, особенно приналичии на местах немалого количества собственных объектов обложения, передачиим в основном имущественных налогов, ограниченно используют косвенные налоги.Можно говорить о главных универсальных принципах, в соответствии с которымидолжны формироваться объемы доходов нецентральных бюджетов:

• взаимосвязь полномочий и расходов – каждый уровень несет те расходы, которые обусловлены решением его задач;
• соответствие расходов и доходов – обеспечение соответствующей доли доходов для местных нужд.

Зарубежная практикасвидетельствует, что в отличие от государственных налогов, местные налогихарактеризуются, как правило, множественностью и регрессивностью. Так, воФранции взимается более 50 различных видов местных налогов, в Италии – свыше70, в Бельгии – около 100. Сумма их поступления в этих странах составляет от 30до 60 процентов доходов местных бюджетов, в США – 65 процентов. Исключениесоставляет Великобритания, где доминирует один местный налог. Это имущественныйналог, который взимается с собственников или арендаторов недвижимого имуществапроизводственного или непроизводственного назначения. В это понятие входитземля. К числу плательщиков налога относятся также лица, снимающие жилье ивносящие квартирную плату.

Итак, в настоящее времязаконодательно установленный перечень местных налогов и сборов приведен встатье 21 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации».Часть 1 Налогового кодекса РФ вступила с силу с 1 января 1999 г. В соответствиисо статьей 17 части 1 НК РФ «налог считается установленным лишь в том случае,когда определены налогоплательщики и элементы налогообложения, а именно: объектналогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядокисчисления налога порядок и сроки уплаты налога». Стоит отметить, что многиеналоги и сборы, приведенные в статье 21 Закона РФ «Об основах налоговой системыв Российской Федерации», не содержат некоторых обязательных элементов налога.Формально это означает, что налогоплательщик вообще может не уплачиватьнекоторые местные налоги, установленные в статье 21 Закона РФ «Об основахналоговой системы в Российской Федерации», так как данные налоги несоответствуют действующего налоговому законодательству. Например, по налогу настроительство объектов производственного назначения в курортной зоне установлентолько объект налогообложения, а по сбору за право торговли – только порядокуплаты. Таким образом, основные элементы налога должны быть установлены взаконодательстве РФ о налогах и сборах. Конституционно-правовое понятие«установление налога» включает помимо установления налога (определение основныхэлементов налога) такое понятие, как «введение налога». Только одновременноевыполнение всех юридических требований к установлению и введению налогапозволяет считать налог законно установленным в смысле статьи 57 КонституцииРФ.

Действующая налоговая системадает жесткие рамки местной налоговой инициативе, применяя самый жесткий вариантограничения полномочий региональных и местных органов. В соответствии с НК РФпри установлении предоставленных им налогов региональные и местные органывправе регулировать только ставку в пределах, определенных центральной властью,а также устанавливать порядок и сроки уплаты налогов и сборов. Право же введенияналогов и сборов остается незыблемым – принятие решения о введении илиневведении налога или сбора есть исключительная компетенция регионального илиместного органа.

Налоговый кодекс РФпридерживается передачи на места налогов на имущество. Это однозначно вытекаетиз отнесения к региональным налогам налога на имущество предприятий и налога нанедвижимость, а к местным – налога на имущество физических лиц и налога снаследование или дарение. Доходы физических и юридических лиц не являютсяобъектом ни региональных, ни местных налогов.

Практика 1994–1997 гг.показала, что предоставление региональным и местным органам полномочий порегулированию таких существенных объектов (доходы) может привести кзначительным неоправданным колебаниям налогового бремени. Принимая решения орегулировании «своих» налогов и сборов, региональные и местные органы нередкоруководствуются лишь экономическими выгодами, не уделяя должного вниманияглубинным стратегическим последствиям таких решений. Например, введение в Омскесбора за уборку территорий со ставкой 4 % от выручки повлекло перерегистрациюкрупнейших налогоплательщиков в тех муниципалитетах, где условияналогообложения были более приемлемыми. Таким образом, наделение местныхорганов полномочиями по регулированию существенных объектов налогообложенияможно проводить лишь поэтапно, по мере стабилизации налоговой системы исоздания на местах соответствующих условий.

Местные органы самоуправленияуполномочены самостоятельно определять, вводить или не вводить тот или инойналог. На отдельных территориях решениями органов государственной власти иместного самоуправления региональные и местные налоги не вводятся вообще или поотношению к определенным категориям плательщиков, что позволяет говорить непросто о налоговых льготах, а о невведении налогов и сборов. Это явлениеполучило свое название – «внутрироссийские офшоры». Представляется, чторешения, превращающие отдельные территории во внутрироссийские офшоры, вступаютв противоречие с федеральными законами. Принимая решения о невведениирегиональных и местных налогов для большого круга хозяйствующих субъектов, вцелях обеспечения собственных доходов региональные и местные органыпредусматривают замену региональных и местных налогов и сборов различнымиединовременными и регулярными платежами в фиксированных суммах, подлежащимиобязательному перечислению в собственность органов управления соответствующихрегионов и муниципалитетов. Такие нормы, например, содержатся в статье 2 и 4Закона «О регионе экономического благоприятствования «Усть-Орда», статье 4Закона «О совершенствовании правовой и экономической основы функционированияэколого-экономического региона «Алтай». Однако эти нормы вступают впротиворечие с нормами НК РФ, запрещающими установление региональных и местныхналогов и сборов, не предусмотренных НК РФ (пункт 5 статьи 12), а также недопускающими взносы и платежи, не предусмотренные НК РФ либо установленные вином порядке, чем это определено НК РФ (пункт 5 статьи 3).

Исходя из изложенного, можнопредложить совершенствование системы местных налогов. В рамках федеральногозакона, гарантирующего нечрезмерность общего налогового бремени путемустановления экономически обоснованных ограничений соответствующих полномочийрегиональных и местных органов, эти органы должны сами определять составвводимых ими налогов, руководствуясь только и исключительно собственнойфискальной выгодой. Утверждения о загромождении налоговой системы значительнымчислом нецентральных местных налогов и сборов не могут быть приняты вовнимание, так как в настоящее время многие из них реально взимаются под иныминазваниями.

Что касается предлагаемой НК РФсистемы региональных налогов, то, как следует из статьи 14 Кодекса,предлагаемые налоги должны обеспечить лучшее финансовое положение субъектам РФв сравнении с ныне действующим. В отношении же местных налогов наблюдаетсяобратная тенденция? Какие же меры можно принять в данной ситуации?

Во-первых, следует выявить июридически закрепить за муниципальными образованиями те налоги, которые внастоящее время взимаются нелегально под видом иных платежей, то есть провеститак называемую «инвентаризацию незаконных платежей». Наглядным примеромявляется собираемая в Москве, Московской области и Санкт-Петербурге плата заразмещение рекламы, например, на рекламных щитах. Ее в качестве одноименногоналога можно включить в закрепленный за местными органами перечень либо вкачестве самостоятельного налога на размещение рекламы, либо объединить ссуществующим налогом на рекламу.