Контроль и управление в налоговой сфере

Начальника КРУ утверждало правительство по представлению наркома финансов, которому он непосредственно подчинялся. Главные контролеры-ревизоры по союзным республикам назначались Наркомфином, подчинялись начальнику союзного КРУ, получали зарплату на уровне руководителей соответствующих финансовых органов. КРУ проводило ревизии и проверки независимо от контроля, осуществляемого местными финансовыми органами. Содержались КРУ и его местные органы за счет общесоюзного государственного бюджета. 

Было установлено, что главным методом ревизии следует считать проверку документов, характеризующих состояние финансового хозяйства организации и деятельность руководителей, отвечающих за финансовую работу. Тогда же был введен порядок оформления результатов ревизии актом за подписью ревизора, руководителя и бухгалтера проверяемого предприятия.

После распада СССР КРУ осталось единственным государственным учреждением в России, обладающим опытом организации и проведения ревизий финансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций, многолетней практикой обеспечения законности расходования и сохранности государственных средств.

Указом Президента РСФСР от 9 ноября 1991 г. "О неотложных организационных мерах по борьбе с преступностью в РСФСР" на контрольно-ревизионные органы Минфина России было возложено проведение ревизий и проверок по требованиям правоохранительных органов. Правительство Российской Федерации в этих целях увеличило штатную численность контрольно-ревизионных органов Минфина России на 3,5 тыс. человек, почти на 70% [5]

Деятельность контрольно-ревизионного аппарата наглядно отражала состояние финансовой дисциплины в стране. Поэтому по инициативе Минфина России 25 мая 1995 г. результаты проверок целевого расходования средств федерального бюджета и первоочередные меры по укреплению финансового контроля рассмотрело Правительство Российской Федерации. Был намечен ряд мер по улучшению финансового контроля в стране, в том числе подготовка проекта Федерального закона "О государственном финансовом контроле". 

В Минфине России подготовку предложений и организацию работы над законопроектом поручили Контрольно-ревизионному управлению. В состав рабочей группы вошли руководители КРУ, представители Научно-исследовательского финансового института Минфина, наиболее опытные и квалифицированные главные контролеры-ревизоры по республикам и областям. Затем работа продолжилась под эгидой Государственно-правового управления Президента Российской Федерации и в Правительстве страны. Была достигнута высокая степень подготовки проекта. Однако в силу не зависящих от разработчиков причин он не был внесен в Государственную Думу.

В этот период широко развивались международные связи контрольно-ревизионного аппарата Минфина России. Происходил процесс становления новых органов финансового контроля. Была образована Счетная палата Российской Федерации, стали возникать контрольно-счетные органы в субъектах федерации. В составе Минфина России было образовано Федеральное казначейство с широкими контрольными полномочиями. 

В настоящее время законодательство о налогах и сборах РФ активно развивается. Начиная с 90-х годов прошлого века налоговое законодательство прошло путь от разрозненных нормативных актов к упорядоченной системе, в основании которой находится Налоговый кодекс Российской Федерации. Причиной такого развития послужило формирование в России рыночной экономики. Этот процесс продолжается до сих пор, что обусловливает дальнейшее развитие налогового законодательства.

Помимо принятия законодательной основы налогового контроля на его развитие сильное влияние оказала правоприменительная практика, особенно Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации.

Налоговый контроль занимает особое место в системе государственного финансового контроля, являясь одним из основных его видов. Нормы законодательства, регулирующие порядок осуществления налогового контроля, занимают особое место.

Государство контролирует деятельность всех субъектов налоговых правоотношений, при этом данная сфера государственного контроля является наиболее дискуссионной.

Совершенствуя систему налогового контроля, надо предусмотреть, чтобы она не оказалась, как это часто бывает, угрозой для самых незащищенных слоев населения, подчеркнул Сергей Миронов. "Этот контроль не должен стать инструментом для издевательства чиновников и вымогательства взяток у водителя, который кого-то подвез, или учителя, дающего частные уроки, - заявил Сергей Миронов. - Меры контроля не должны доставлять неудобств не только бедным слоям населения, но и среднему классу общества. Основанием для контрольных мероприятий может быть лишь наличие явных признаков уклонения от налогов на крупную сумму".

Таким образом, особая роль в совершенствовании системы налогообложения отводится реформе налогового контроля. В силу специфики налоговых отношений их реализация требует наличия специального вида государственного контроля - налогового. Контроль, осуществляемый эффективно и на постоянной основе, способен обеспечить неукоснительное соблюдение законодательства всеми участниками налоговых правоотношений. Однако повышение эффективности налогового контроля не означает его ужесточения. Увеличение контрольных мероприятий специализированных государственных органов, равно как и усложнение форм учета и отчетности по финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщиков, далеко не всегда способствуют повышению эффективности налогового контроля. В то же время такие меры увеличивают административную и финансовую нагрузку как на налоговые органы, так и на налогоплательщиков. Более того, увеличение административного бремени может стать причиной ухода налогоплательщиков из легального бизнеса в «теневой» [12] 

Реформирование налоговой системы должно сопровождаться улучшением контрольных функций налоговых органов, сведением к необходимому минимуму мер текущего налогового контроля за деятельностью налогоплательщиков, сосредоточением ресурсов контролирующих органов на ключевых сферах. Упрощение налогового контроля может быть достигнуто только в условиях создания более простой и понятной налоговой системы.

2. Этапы развития налогов  и управления

К изучению истории налогообложения в России обращались такие известные дореволюционные историки, как Д.И. Иловайский, Н.М. Карамзин, В.О. Ключевский, СМ. Соловьев, И.Г. Прыжов, В.Н. Татищев и др., а также маститые экономисты: Э.Я. Бретель, И.Я. Горлов, В.П. Дьяченко, П.И. Лященко, И.Х. Озеров, В.Н. Твердохлебов и др.

Среди юристов в той или иной мере указанные вопросы исследовали С.В. Зaвaдcкий, Б.П. Распопов, Г.Ф. Шершеневич, А.Ф. Кисляковский, Ф.В. Тарановский и др. Кроме того, из дошедших до нас дореволюционных книг по праву хронологически самой ранней является изданный в Киеве в 1624 г. сборник церковного права «Номоканон», который содержит среди прочего положения об обязательных платежах в пользу церквей.

В современной науке отдельные периоды истории налогообложения и налогового права рассматриваются в работах М. Буланже, А.В. Брызгалина, И.С. Зуйкова, Л.В. Зуйковой, А.Д. Meльника, А.А. Тедеева, В.А. Тимошенко, Ю.П. Титoвa, А.В.Толкушкина, И.В. Торопицына, Д.Г. Черника и др.

Каждый из авторов выделяет различное количество этапов в становлении налогового управления и контроля. По нашему мнению, наиболее полным является деление на следующие этапы, которые преимущественно выделял Толкушкин Александр Владимирович[15]:

1. Налогообложение в допетровскую  эпоху (IX—XVII вв.).

С объединением Древнерусского государства (конец IX в.) основным источником доходов казны является дань –прямой налог (подать, собираемый с населения. Первые упоминания о взимании дани относятся к периоду правления князя Олега (?-912). Единицей обложения данью (которая позже превратилась в подать) в Киевской Руси был «дым», определявшийся количеством печей и труб в каждом домохозяйстве, рало или плуг (известное количество пашни). При сборе некоторых прямых налогов счет «на дам» сохранялся в России до XVII в. (раскладка мирских повинностей, деньги на ратных людей, на выкуп пленных, стрелецкая подать), а в Закавказье – до начала XX века. Дань платили предметами потребления или деньгами. Дань взималась двумя способами : «повозом» (система привоза дани князю) и «полюдьем»(система сбора дани путем снаряжения экспедиций). Дань как прямая подать существовала на протяжении XI-XII вв. и первой половины XIIв.

 Во временя Золотой Орды (1243-1480) появляются различного вида подати и сборы с податного населения, взимавшиеся преимущественно раскладочным способом. В XIII в. дань взимается в пользу ханов Золотой Орды (выход ордынский), платили ее русские князья начиная с Ярослава Всеволодовича (1191-1246) более 200 лет. В 1257 г. для сбора дани татарскими численниками были проведены первые переписи населения.(Суздальской, Рязанской, Муромской, Новгородских земель) Выход взимался с каждой души мужского пола и со скота.

В XIV-XV в.в., помимо ордынской дани, со свободного населения взималась дань, которая направлялась прямо в княжескую казну – в виде натуральных сборов. При ИоаннеIII (1440-1505) в 1480 г. уплата выхода была прекращена. Иоанн III закрепляет исключительное право казны перерабатывать хмель, варить мед и пиво – медовая дань.

К XIV в. в русском государстве складывается система кормлений – предоставление права на управление определенной территорией за службу великому князю. Кормленщик назначал своих слуг сборщиками пошлин и прямых налогов. С конца X в. взимается дорожная пошлина. Взималась в виде мыта(на перевозимые товары), годовщины(с торговых людей), мостовщины и перевоза (на людей и товары). Многочисленные таможенные пошлины были отменены только в 1654 г., а мостовщина и перевоз – в 1753 г.

В период феодальной раздробленности (XIII- XIV) кроме указанных видов налогообложения распространяются судебные, торговые пошлины,а также пошлины с соляных варниц, серебряного литьяи др. Судебная пошлина «вира» взималась за убийство, пошлина «продажа» - за прочие преступления. К началу XVII в. данью или данными деньгами, стали называть целую группу налогов (кроме дании – прямой государственной подати), взимавшихся с черносошных крестьян и посадских людей.

Со второй половины XVI в. налоги и сборы взимаются в денежной форме. В военное время вводятся чрезвычайные налоги в 1555 г. устанавливается сбор четвертовых денег, представлявший собой подать, взимавшуюся с населения для содержания должностных лиц. Сбор их осуществляли чети - центральные государственные учреждения (XVI-XVIIв.), ведавшие сбором разного вида податей. К XVII в. функционировало шесть четей: Владимирская, Галицкая, Костромская, Нижегородская, Устюгская и Новая чети. Еще со времен Золотой Орды появляется термин «пошлинные люди», означавший знатных лиц, бравших на откуп дань ханам. С 1556 г. проводятся реформы государственного и местного управления, ликвидированы кормления (система содержания должностных лиц за счет местного населения), упраздная власть наместников и волостелей, вместо них учреждаются губные и земские учреждения.

В период царствования Михаила Федоровича (1596-1645, первый царь из рода Романовых) взимание податей стало основываться на писцовых книгах. Служилых людей, живущих в посадках, обложили общим посадским тяглом. От тягла освобождала гражданская служба по назначению от правительства, военная служба, дворцовая, придворная и отчасти принадлежность к купеческому сословию. С XVII в. привилегии эти стали подвергаться ограничениям.

В XV-XVI вв.(период становления русского централизованного государства) распространение получает подать, поступавшая в казну великого князя московского (впоследствии – царя), взимавшаяся в качестве посошного обложения

Данный вид налогообложения получил свое название от «сохи». Соха – единица обложения в Московском государстве с XIII до середины XVII в., когда ее заменили новой податной единицей – «живущей четвертью».

2. Налоговая реформа Петра I (XVIII в.).

Для покрытия дополнительных расходов Петр Великий ввел чрезвычайные налоги: деньги драгунские, рекрутские, корабельные, подать на покупку драгунских лошадей. Вводятся прибыльщики — чиновники, которые должны «сидеть и чинить государю прибыли», придумывать новые виды податей. По инициативе прибыльщиков были введены: подушная подать; гербовый сбор; налоги с пеней, с плавных судов, арбузов, с орехов, с продажи съестного; ледокольный налог и др.

В ходе реформы подворное налогообложение было заменено подушной податью, введены новые виды налогообложения — горная подать, гербовые сборы, пробирная пошлина, знаменитый налог на бороды. Реформирована организационная система сбора налогов: финансовые приказы заменены финансовыми коллегиями. Были заложены основы системы местного самоуправления и местных налогов и сборов. В эпоху Петра I широкое развитие получила система взимания налогов через откупщиков.

Подушная подать представляла собой вид прямого личного налогообложения, взимаемого с «души» (кроме привилегированных сословий) в размерах, не зависящих от величины дохода и имущества. Объектом налогообложения становится не двор, а ревизская (мужская) душа.

3. Налоговые реформы первой  половины XIX — начала XX в.

При Александре I (1777—1825, император с 1801 г.) изменения в акты законодательства вносились в части следующих фискальных сборов и налогов: оброчный сбор; гильдейский сбор; пошлина с наследств; горная подать; гербовый сбор; питейный сбор.

Вводились новые обязательные платежи, например процентный сбор с доходов от недвижимого имущества; кибиточная подать; попудный сбор с меди.

Существенному пересмотру подвергалась система земских денежных и натуральных повинностей. Была реформирована система организации сбора налогов.

В связи с проведением крестьянской реформы 1861 г. была изменена система сбора промыслового налога, введено налогообложение земли, введены подомовый налог, земские налоги и сборы. Указом от 1 января 1863 г. винные откупа заменены акцизными сборами со спиртных напитков ( винным акцизом).

Важнейшими источниками государственной казны стали: подушный налог; питейный и таможенный сборы; соляной налог (в 1862 г. введен акциз на соль);акциз на дрожжи (введен в 1866 г.); акциз на керосин (введен в 1872 г.); акциз на табак.