История возникновения налога на добычу полезных ископаемых

1 История возникновения налога на добычу полезных ископаемых

В ранее действовавшей (до введения налога на добычу полезных ископаемых) системе налогообложения при  пользовании недрами применялись  три налоговых платежа: плата  за пользование недрами, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы (ОВМСБ), акциз на нефть и  стабильный газовый конденсат.

Платежи за пользование недрами  взимались в форме разовых  взносов и/или регулярных платежей в течение срока реализации предоставленного права. Регулярные платежи определялись как доля от стоимости добытого минерального сырья с учетом сверхнормативных потерь при добыче полезных ископаемых. Порядок и условия взимания платежей за пользование недрами, критерии определения  ставок устанавливались Правительством РФ по каждому месторождению в  отдельности. Окончательные размеры  этих платежей уточнялись при предоставлении лицензии на пользование недрами. Кроме  того, при определенных условиях недропользователям предоставлялся достаточно широкий  спектр льгот в виде освобождения от уплаты вышеуказанных платежей.

 Отчисления на воспроизводство  минерально-сырьевой базы направлялись  на финансирование геологоразведочных  работ в районах добычи полезных  ископаемых. ОВМСБ, аккумулировавшиеся  в бюджетах различных уровней  и передававшиеся добывающим  предприятиям, использовались только  по целевому назначению, а порядок  их использования определялся  Правительством РФ и органами  исполнительной власти субъектов  Федерации. Размеры отчислений  на воспроизводство минерально-сырьевой  базы устанавливались Федеральным  Собранием РФ по представлению  Правительства РФ по каждому  месторождению индивидуально с  учетом его особенностей.

Из вышеизложенного можно  сделать следующие выводы:

1. размер платежей за пользование недрами определялся с учетом экономико-географических условий, размера участка, вида полезного ископаемого, его количества, качества, продолжительности работ, степени изученности территории, горнотехнических условий освоения, разработки месторождения и степени риска и устанавливался по каждому месторождению индивидуально. Таким образом в размере платежей за пользование недрами учитывалась рентная составляющая;
2. значительное число недропользователей освобождалось от платежей за пользование недрами, что создавало дополнительный экономический эффект при недродобыче в нестандартных условиях;
3. ОВМСБ носили целевой характер и направлялись исключительно на расширение минерально-сырьевой базы, в том числе и путем передачи их части добывающим предприятиям, самостоятельно проводящим работы по геологическому изучению недр.

Однако существовали и  такие негативные моменты, сопутствовавшие  плате за пользование недрами, как  возможности прямого получения (минуя  бюджет) недропользователями части  отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, что усложняло контроль за использованием этих средств, а также  неденежного исполнения обязанности  по уплате платежей за пользование  недрами. Реформаторы налоговой системы посчитали, что действовавший на тот момент механизм взимания и использования ОВМСБ недостаточно эффективен и не позволяет решать задачи возмещения затрат государства на поиск и разведку месторождений полезных ископаемых, обеспечения эффективного контроля целевого использования отчислений, оставляемых предприятиям, самостоятельно выполняющим геологоразведочные работы. Поэтому было принято решение отменить ОВМСБ. Однако действенного механизма целевого финансирования затрат на геологоразведочные работы так и не было создано.

До введения налога на добычу полезных ископаемых операции по реализации добытой нефти, включая стабильный газовый конденсат, а также добытого природного газа подлежали обложению акцизами в соответствии с гл. 22 «Акцизы» НК РФ.

Действовавшее до 2002г законодательство РФ, включавшее раздел платности пользования  недрами, носило рамочный характер и  не давало достаточно четкого определения  основных элементов налогообложения  при исчислении специальных налогов  при пользовании недрами.

В рамках проводимой в России налоговой реформы для соблюдения баланса интересов государства  и налогоплательщиков (недропользователей) была подготовлена глава 26 «Налог на добычу полезных ископаемых» НК РФ, которая  вступила в силу 1 января 2002г в  соответствии с Федеральным законом  от 8 августа 2001г №126-ФЗ. Одновременно были отменены отчисления на воспроизводство  минерально-сырьевой базы, регулярные платежи за добычу полезных ископаемых и акциз на нефть. В результате механизм налогообложения добычи полезных ископаемых, регулируемый налоговым кодексом РФ, был сведен к налогу на добычу полезных ископаемых (НДПИ) и акцизу на природный газ. Одновременно в Закон «О недрах» 1999г были внесены изменения, устанавливающие с 1 января 2002г новую систему платежей за пользование недрами, включающую разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии; регулярные платежи за пользование недрами; плату за геологическую информацию о недрах; сбор за участие в конкурсе (аукционе); сбор за выдачу лицензий.

Глава 26 неоднократно изменялась, дополнялась. Федеральным законом  от 31 декабря 2001г №198-ФЗ были внесены  изменения, касающиеся определения  подлежащего налогообложению природного горючего газа и попутного газа из нефтяных (газонефтяных, нефтегазовых) и нефтегазоконденсатных месторождений.

С 1 января 2004г в связи  с изменением механизма налогообложения  добычи природного газа (адвалорная ставка НДПИ была заменена специфической налоговой  ставкой) был отменен акциз на природный газ.

Результатом проведенных  реформ налогообложения добычи полезных ископаемых стало создание фискально-ориентированной  системы налогообложения, обеспечивающей существенный рост налоговых поступлений.

2 Правовой статус налога на добычу полезных ископаемых

Все платежи, взимание которых  так или иначе связано с  взаимодействием человека и природы, независимо от их налогового статуса  можно подразделить на экологические  и природоресурсные платежи. Если объектом экологических платежей является вредное  воздействие человека на природу, то объектом природоресурсных платежей являются отношения по использованию различного рода природных ресурсов (земли, лесов, вод, недр и пр.), а также результат  такого использования. В контексте  приведенного деления налог на добычу полезных ископаемых следует отнести  к группе платежей за природопользование, поскольку объектом данного налога является добыча полезных ископаемых, которая является одним из видов пользования недрами.

Группа платежей за природопользование имеет весьма неопределенный правовой статус, поскольку не дает четких оснований  для отнесения указанных платежей к налогам, сборам или гражданско-правовым платежам. Однако, применительно к  налогу на добычу полезных ископаемых значимость указанной проблематики существенно снижается, поскольку  указанный налог ориентирован на обложение стоимости добытых  полезных ископаемых и не является условием предоставления государством права пользования недрами. С учетом изложенного можно сказать, что налог на добычу полезных ископаемых является именно налоговым платежом, поскольку отвечает законодательно установленным признакам налога, в частности: индивидуальная безвозмездность, обязательный (принудительный) характер, поступление в бюджет, односторонний характер. Налог на добычу полезных ископаемых уплачивается единовременно по итогам налогового периода, следовательно, авансовый характер у данного обязательного платежа отсутствует.

Глава 26 НК РФ «Налог на добычу полезных ископаемых» введена Федеральным  законом от 08 августа 2001 № 126-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в часть  вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации, а также о признании утратившими  силу отдельных актов законодательства Российской Федерации». Следующим этапом при определении правового характера налога на добычу полезных ископаемых является отнесение его к группе прямых или косвенных налогов. Косвенные налоги взимаются в процессе расходования материальных благ (в процессе потребления), тогда как прямые налоги – в процессе приобретения и накопления материальных благ. Источник уплаты прямых налогов формируется у налогоплательщика, тогда как источник уплаты косвенных налогов поступает налогоплательщику в составе иных платежей (как правило, цены). Анализ всех признаков прямых налогов позволяет сделать вывод, что именно к данной группе налог на добычу полезных ископаемых и относится. Во-первых, предметом налога на добычу полезных ископаемых является имущество – полезные ископаемые, а не денежные средства. Во-вторых, связь с исполнением по сделке (реализацией), которое, как правило, выступает объектом косвенных налогов, отсутствует, однако в наличии прямая связь с предметом налогообложения. В-третьих, взимается данный налог непосредственно в виде денежного платежа в бюджет (отсутствует завуалированный характер налогового изъятия). В-четвертых, источник уплаты налога формируется у налогоплательщика. В-пятых, бремя уплаты налога не перелагается на третьих лиц. В свою очередь, относясь к группе прямых налогов, налог на добычу полезных ископаемых является налогом личным, поскольку взимается он исходя из стоимости добытых полезных ископаемых в течение налогового периода.

В завершение характеристики правового статуса налога на добычу полезных ископаемых следует указать, что данный налог относится к  числу налогов неокладных, т. е. налогов, которые самостоятельно рассчитываются налогоплательщиком.

3 Роль налога на добычу полезных ископаемых в налоговой системе

Налог на добычу полезных ископаемых был включен в российскую налоговую  систему в 2001г и вступил в  действие с 1 января 2002г. Впервые за годы существования налоговой системы  с принятием гл. 26 НК РФ была упорядочена  система налогообложения недропользования, четко разделены налоговые и  неналоговые платежи за природные  ресурсы. Условия исчисления и уплаты налога на добычу полезных ископаемых основаны на действовавшем до его  введения порядке функционирования платы за пользование недрами  с включением в ставку налога половины ставки отчислений на воспроизводство  минерально-сырьевой базы, а также  ставку акциза за сырую нефть. Данный налог был введен в целях совершенствования и упрощения системы налогообложения пользования природными ресурсами, расширения практики применения рентных принципов налогообложения в этой сфере. Поэтому одновременно с введением этого налога отменена действовавшая плата за пользование недрами, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы и акциз на нефть и газ.

Кроме того, введение налога на добычу полезных ископаемых позволяет  в определенной мере решить проблему правильной оценки факторов ценообразования  для целей налогового контроля, в  том числе трансфертных цен в  нефтяном секторе экономики. Дело в  том, что сложившаяся система  реализации нефти для дальнейшей переработки вертикально интегрированными компаниями позволяла в широких  масштабах использовать трансфертные цены, которые значительно ниже рыночных, что приводило к потере доходов  бюджетов всех уровней, в частности, за счет уменьшения поступлений платы  за пользование недрами при нефтедобыче, размер которых напрямую зависел  от уровня цен реализации. Введение налога на добычу полезных ископаемых было направлено также на решение задач экономического принуждения природопользователей к бережному и экономному использованию природных ресурсов. Поступления данного налога должны были стать основным источником для финансирования общегосударственных мероприятий по воспроизводству и сохранению окружающей природной среды. Изменение порядка налогообложения недропользования позволяет обеспечить снижение налогового бремени без потерь доходов бюджетной системы, что должно положительно сказываться на создании благоприятного инвестиционного климата.

До принятия специальной  главы второй части НК РФ вопросы  платности пользования природными ресурсами были включены не в законодательство о налогах и сборах, а в законодательство о природопользовании. При этом важнейшее  положение налогообложения природопользования имели рамочный характер и не давали четкого определения основных элементов  налогообложения при исчислении налогов, взимаемых при пользовании  природными ресурсами. При этом все  важнейшие элементы налогообложения  природопользования, в том числе  определение объекта обложения, налоговая база, ставка налога, налоговые  льготы и некоторые другие, устанавливались  межведомственными инструкциями. По отдельным же платежам, например таким, как плата за пользование недрами, ставка налога регулировалась в лицензионных соглашениях, т. е. определялись органами исполнительной власти совместно с налогоплательщиком. Вместе с тем, согласно ст.17 части первой НК РФ, вступившей в силу с 1 января 1999г, налог считается установленным лишь в том случае, когда определены законодательно налогоплательщики и все элементы налогообложения. Таким образом, налоги, связанные с использованием природных ресурсов, три года фактически являлись незаконными.

Кроме того, законодательство о недропользовании допускает внесение налогов в бюджет не только в денежной, но и в натуральной форме, т. е. добытыми полезными ископаемыми, что также противоречит основным положениям НК РФ.

С принятием Закона о налоге на добычу полезных ископаемых все  фискальное и регулирующее значение налогообложения природопользования возросло.

Доходы от налогообложения  добычи полезных ископаемых в настоящее  время остаются основным источником доходов бюджетной системы Российской Федерации.

Налог на добычу полезных ископаемых поступает в доходную часть федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации. Сумма налога по всем добытым полезным ископаемым, за исключением углеводородного сырья и общераспространенных полезных ископаемых, распределяются следующим образом:

- 40% - в доходы федерального  бюджета;

- 60% - в доходы бюджетов  субъектов Федерации.

Налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного) распределяется следующим образом:

- 95% суммы налога –  в доход федерального бюджета;

- 5% суммы налога – в  доходы субъекта Федерации.

При добыче общераспространенных полезных ископаемых полная сумма налога подлежит уплате в доходную часть  бюджета субъекта Федерации.