Земское и городское самоуправление в дореволюционной России

Все административные территории (за исключением приходов и общин, в которых проживает  менее 150 жителей) управляются советами, являющимися юридическими лицами. Приходы и общины без советов управляются собраниями избирателей. Советы графств, округов и. городских округов избираются на 4 года и обновляются первые три года ежегодно на одну треть. Советы приходов и общин избираются на 3 года без ежегодного обновления.

Главой  исполнительной власти является председатель совета, избираемый советом из своего состава ежегодно и руководящий аппаратом наемных служащих муниципалитета.

К ведению  советов графств законы о местном  самоуправлении относят: полицию, пожарную охрану, землепользование, дороги (за исключением  магистральных и мостов), социальные службы, образование и библиотеки, музеи, трудоустройство молодежи, продовольствие и медикаменты, места отдыха и  уборку мусора. В компетенцию советов  округов и городских округов  входят: налогообложение, городское  и сельское землепользование, заводы и учреждения, жилищное строительство, местные дороги и стоянки автотранспорта, зрелищные мероприятия и реклама, борьба с шумом и здравоохранение, сбыт отходов и кладбища, социальное обеспечение. К ведению приходов и общин относятся: распределение  земельных участков, промыслы, туризм, пешеходные дорожки, автобусные стоянки, места отдыха.

Несколько отличается от этой схемы управление Лондоном. Большой Лондон разделен (за исключением центра - Сити) на 32 района. Они управляются советами, сформированными по такому же принципу, как и окружные советы. К ведению советов относятся: развитие территории, налоги, жилищное строительство, транспорт, образование, здравоохранение, пожарная безопасность, библиотеки, парки. Лондонский Сити управляется тремя палатами, в состав которых входят лорд-мэр, советники, шерифы и другие высокопоставленные должностные лица. Корпорация Сити имеет больше полномочий, чем городские округа Англии.

Центральные министерства и ведомства осуществляют значительный контроль над советами. Прежде всего местные органы власти зависят от центра в финансовом отношении, поскольку поступлений от местных налогов и других доходов не хватает на покрытие расходов. Законы, принятые в конце 80-х - начале 90-х гг., значительно усилили роль центра, и некоторые министры вправе даже принимать на себя исполнение обязанностей тех советов, которые, по их мнению, не справляются со своей работой.

Функции местного самоуправления регулируются и обеспечиваются законодательством, определяемыми правительством стандартами, правительственными полномочиями по прекращению  платежей, правительственным финансовым контролем и ревизиями, постановлениями  судов, выступлениями средств массовой информации, системой доступа общественности к информации, выборами местных органов  власти.

В результате реформ М.Тэтчер и политики, которую  проводило правительство Дж.Мейджора, в последние годы в британском обществе отмечалась явная потеря влияния местных демократических институтов, выражавшаяся в том, что целый ряд важнейших вопросов жизнеобеспечения перешел в ведение центрального правительства. В частности, органы местной власти потеряли контроль над здравоохранением, вопросами водоиспользования, над некоторыми аспектами деятельности полиции, над определением стандартов при производстве мяса.

Вместе  с тем в последнее время  местным советам вменено в  обязанность решать проблемы, связанные с переработкой отходов, бездомностью, социальной защитой.

Постоянно и неуклонно ограничиваются расходы  органов местного самоуправления путем  сокращения правительственных грантов, понижения предела местного налога, введения национального нормирования. Серьезно ухудшила финансовое положение  местных советов национализация налога на предприятия. В результате подобных финансовых мероприятий сложилась  ситуация, когда 85% средств местных  структур направляется сверху, а не собирается на месте, что в свою очередь  приводит к вынужденному и непопулярному  росту налогов на местном уровне.

В последние  годы в Великобритании четко просматривается  тенденция к уменьшению числа  независимых членов советов. Кандидатам в члены совета становится все  труднее быть известными всем избирателям, поэтому оказался возможным переход  от преобладания независимых членов совета к преобладанию представителей партий. Таким образом, партийные  группировки в рамках местных  советов стали важным фактором в  принятии решений. Типичными являются советы, в которых ни одна партия не имеет решающего перевеса голосов.

В своей  деятельности советы в принципе стремятся  все в большей степени отражать интересы населения. Считается, что  демократическая система лучше  всего работает, если избиратели знают, что именно советы делают или собираются делать.

Британский  закон дает избирателям право  на получение информации о работе советов, а также право присутствовать на заседаниях советов и их комитетов. Если совет намерен обсуждать  что-то при закрытых дверях, у него должен быть для этого достаточный  повод, соответствующий закону. Доступность  информации о деятельности советов  достигается следующим образом: повестки дня их заседаний рассылаются  газетам, радио- и телевизионным  станциям за неделю до заседаний совета и его комитетов; члены советов  обязаны встречаться с работниками  средств массовой информации, интересующимися  тем, что рассматривает совет; журналистам, желающим присутствовать на заседаниях, предоставляются необходимые условия; регулярно выпускаются сообщения  для прессы, чтобы привлечь внимание работников средств массовой информации к важным вопросам, рассмотренным  советом, и к принятым решениям; при  советах функционируют специальные  отделы связи с общественностью  для ответов на вопросы работников СМИ и общественности, а также  для публикации сведений о деятельности советов; публикуются, как правило, два отчета в год о деятельности совета и о решениях, принятых в  предыдущие полгода; перед принятием  некоторых решений совет консультируется  с избирателями.

Канада

Англосаксонская модель распространена в Великобритании, США, Австралии, Канаде и других странах с англосаксонской правовой системой, где местные представительные органы формально функционируют автономно в пределах своих полномочий, без прямого подчинения вышестоящим органам.

Канада - федеративное государство, входящее в британское Содружество. В ее составе  десять провинций и три территории. Главой государства является королева Великобритании. Управленческие органы провинций построены по тому же принципу, что и федеральные органы власти. Функции руководителя государства в провинциях выполняет лейтенант-губернатор, который назначается федеральным правительством. Наряду с федеральным и провинциальным уровнями власти в Канаде существуют органы местного самоуправления. К ним относятся выборные органы населенных пунктов.

В соответствии с конституцией страны правительства  провинций организуют работу местных  органов самоуправления. Провинциальные власти устанавливают и меняют границы  муниципальных единиц, разрабатывают  основы политики, в общих рамках которой действуют муниципалитеты и городские регионы. Провинции  совместно с федеральной властью  выплачивают субсидии и дотации  большинству муниципалитетов. Поясним, что в канадском контексте означают такие понятия, как «муниципалитет», «местное самоуправление» и «городской регион». Муниципалитет представляет собой политическую и правовую единицу, управляющую некоей территорией. Управленческие функции в нем осуществляют выборный совет и профессиональная, политически нейтральная администрация. В современной Канаде около 4 тыс. муниципалитетов. Что касается местного самоуправления, то в его состав входят не только муниципальные советы и администрации, но и множество автономных учреждений, контролирующих отдельные сферы общественной жизни - правопорядок, охрану природы, водоснабжение и т. д. Наконец, городские регионы могут включать в себя несколько муниципалитетов, в процессе исторического развития сложившихся в единый социальный организм. Иногда их число весьма значительно. К примеру, в городе Ванкувере имеется 21 муниципалитет, а в Монреале - их более 100.

Деятельность  органов местного управления, их права  и обязанности регулируются серией законодательных актов, принятых каждой из десяти провинций страны. В зависимости от местных традиций, особенностей экономического и социально-политического положения провинций такие правовые документы существенно различаются между собой. Они делятся на фундаментальные, определяющие общие принципы действия органов местного самоуправления, систему выборов и т. д., регулирующие определенные направления их деятельности (поддержание общественного порядка, управление транспортом, охрана природы, организация отдыха и развлечений, профилактического медицинского обслуживания и др.), и подзаконные акты, направляющие текущую деятельность этих органов, - различные решения, постановления и т. д. Наиболее унифицированы фундаментальные документы, что объясняется общностью целей и задач, стоящих перед органами власти на местах, а также необходимостью обеспечить соблюдение основных юридических стандартов на всей территории страны. В остальных случаях особенности условий каждой провинции определяют характер и содержание местных законов и обусловливают широкое разнообразие в применении всего арсенала средств управления и правового регулирования.

Обычная форма местного городского самоуправления, согласно законодательству провинций, предусматривает наличие мэров  и городских советов, которые  избираются прямыми выборами. Главными органами местного самоуправления в большинстве крупных городов являются центральные городские советы, в которых представлены отдельные муниципальные округа, входящие в состав города. Эти округа, в свою очередь, обладают определенной самостоятельностью, однако такие функции, как, например, содержание городской полиции и городское планирование, осуществляются городским советом

. Некоторые  мелкие муниципальные округа  управляются непосредственно представителем городской администрации. В целом свою внутреннюю структуру муниципалитеты определяют самостоятельно. В отдельных районах встречается заимствованная в США система самоуправления, при которой мэр осуществляет общеполитическое руководство муниципалитетом, а его повседневную административную деятельность возглавляет распорядитель, назначаемый муниципалитетом и контролируемый им. Местами существует практика выделения из состава муниципального совета более узкого органа - исполнительного комитета. Оба этих варианта не получили, однако, в Канаде широкого распространения как несущие опасность двоевластия внутри муниципалитета и сведения полномочий большинства избранных населением деятелей к совещательным функциям. Преобладающей остается перенесенная из Великобритании и Франции система одноступенчатого муниципального совета во главе с мэром. Численность выборного состава муниципалитетов обычно не превышает нескольких десятков человек.

Члены муниципальных  советов избираются на двухгодичный срок с неограниченным по времени правом переизбрания в дальнейшем. Он является наименьшим в политической системе Канады и делает муниципальных деятелей в значительной мере подконтрольными избирателям (для сравнения укажем, что срок полномочий провинциальных и федеральных политиков более пяти лет, что ослабляет их зависимость от населения).

Кроме того, муниципальные деятели, в отличие от провинциальных и федеральных, исполняют свои обязанности непосредственно по месту жительства, а не в столице, поэтому неизбежно теснее контактируют с населением.

Большинство муниципальных деятелей (олдермены) избираются от округов, меньшинство (контролеры и мэры) - населением всей муниципальной  единицы.

Как правило, местные депутаты совмещают свои обязанности с какой-либо другой работой. Канадские муниципалитеты действуют по принципу«открытых дверей». Это означает, что сессии совета неизменно открыты для публики, причем представители общественности всегда могут выступить в дебатах. Следует, впрочем, иметь в виду, что выборы и участие в сессиях местного совета - отнюдь не единственная возможность простого канадца приобщиться к муниципальной политике. В частности, большое распространение в этой стране имеют местные плебисциты, в ходе которых граждан приглашают к избирательным урнам для решения сугубо местных проблем, к примеру, о закрытии или открытии местного аэропорта, о часах работы магазинов в выходные дни и т. д. Результаты такого волеизъявления ни к чему не обязывают местный совет, но тем не менее служат мощным средством давления на депутатов. Проведение плебисцитов сопровождается публичными форумами и открытыми дискуссиями, во время которых людям предоставляется возможность высказать собственную точку зрения и познакомиться с иными позициями.

В силу сложившихся  здесь традиций местной инициативы и децентрализации власти канадские  муниципалитеты при их общей подчиненности  провинциям и известной финансовой зависимости от них обладают значительной автономией. Они проводят самостоятельную  налоговую политику, вводя, отменяя  и изменяя местные налоги в  соответствии с обстановкой. Им подчинены полицейские силы в городах. В преимущественной юрисдикции муниципалитетов находятся коммунальные услуги, общественный транспорт, сфера отдыха и развлечений. Они проводят в жизнь провинциальную политику в области школьного образования, природопользования, здравоохранения, помощи безработным, опять-таки сообразуясь при этом с потребностями местного населения.

В структуре  местных органов особняком стоит  система школьного образования, напрямую связанная с животрепещущими  вопросами языка, культуры, профориентации и опирающаяся на выборные органы по месту жительства - школьные комиссии, играющие заметную роль в общественной жизни канадцев на низовом уровне.

Наконец, муниципалитеты располагают собственными источниками доходов, которые не могут быть отчуждены в пользу других уровней власти.

Такой порядок  служит фундаментом относительной  самостоятельности местных органов власти управленческого механизма Канады.

Канадские муниципалитеты имеют три базовых  источника финансирования: налог  на собственность, плату населения  за муниципальные услуги, финансовую поддержку со стороны провинциальных правительств. Первый из них является основным. Ставки налога на собственность устанавливает местный совет. Исходя из них, муниципальная администрация рассчитывает проект местного бюджета, который затем выносится на рассмотрение совета. Другим источником доходов для муниципалитетов являются платежи за различного рода лицензии и разовые разрешения, например, на производство или продажу тех или иных товаров, за аренду и концессии, коммунальные услуги - электро-, водо-, газоснабжение, а также взимание штрафов. Все это дает в среднем около 12 % поступлений в муниципальные бюджеты. Причем в городах эта доля выше, а в сельской местности ниже. Остальная часть средств, поступающих в местные бюджеты, - порядка 48 % - приходится на субсидии, предоставляемые провинциями и федеральным правительство.

. Такие  субсидии носят главным образом  целевой характер - они выделяются муниципалитетам для финансирования среднего школьного образования и некоторых программ социального обеспечения (большинство таких программ осуществляются властями провинций и фе деральнымправительством). Лишь около 10 % общей суммы получаемых субсидиймуниципалитеты вправе использовать по собственному усмотрению.