Возникновение межбюджетных отношений в РФ

Так, в 1998 году мы имели 78 регионов, получающих трансферты из ФФПР. При этом на долю данного фонда в 1998 году приходилось 76% всего объема финансовой помощи субъектам РФ из федерального бюджета.

К 2001 году число регионов, получающих дотации из ФФПР, было на три меньше – 75. Но и формы финансовой помощи регионам значительно разнообразились, помощь направлялась уже по 33 видам расходов, из которых на ФФПР приходилось лишь 3 вида, составляющие уже только 46% межбюджетных трансфертов.

Помимо ФФПР были образованы Фонд компенсаций, Фонд регионального развития. Созданный в 2001 г. Фонд компенсаций должен был использоваться для предоставления субъектам Российской Федерации целевой финансовой помощи (субвенций и субсидий) на реализацию федеральных законов, как правило, предусматривающих социальные выплаты (пособия) или льготы отдельным категориям населения.

Финансовая помощь субъектам РФ на поддержку инвестиций в региональную инфраструктуру сосредотачивалась в рамках Фонда регионального развития. Однако вряд ли можно было сколько-нибудь серьезно говорить о действительном инвестировании средств федерального бюджета в региональную экономику, поскольку на долю этого фонда приходилось всего 2.3% всех межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

Значительное место в составе межбюджетных трансфертов занимали дотации и субсидии. С их помощью финансировались частные мероприятия или отдельные территории. Именно с этого направления использования финансовой помощи началось перманентно нарастающее финансирование через межбюджетные трансферты частных задач. При этом механизмы распределения средств на эти целы в абсолютном большинстве случаев были и остаются непрозрачными.

В результате такой политики оказания финансовой помощи субъектам РФ абсолютно все регионы, включая и доноров, в различных формах стали получать средства из федерального бюджета. В такой ситуации вряд ли можно говорить о минимизации встречных финансовых потоков.

В это же время резко усилилась централизация финансовых ресурсов. Если в 1998 году доля федерального бюджета в доходах консолидированного бюджета РФ составляла 46%, то в 2001 году – уже 54.7%3. Излишняя централизация бюджетных полномочий выразилась также в том, что более 85 процентов налоговых доходов региональных и местных бюджетов формировалось за счет отчислений от федеральных налогов.

Перечень и налогооблагаемая база региональных налогов заведомо были недостаточны для финансирования расходов, и региональные бюджеты сильно зависели от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов. Все это подрывало стимулы к наращиванию собственного доходного потенциала и повышению собираемости налогов.

Таким образом, при построении системы межбюджетных отношений к концу срока реализации Концепции не удалось решить многие поставленные задачи, и система попрежнему была далека от совершенства. Основными ее проблемами являлись:

- излишняя централизация бюджетных полномочий и финансовых ресурсов на федеральном уровне;

- перегруженность региональных бюджетов обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования;

- недостаточная прозрачность системы оказания финансовой помощи, распределение значительной ее части без четких критериев и процедур и многое другое.

Таким образом, было признано, что система межбюджетных отношений не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу, что и было отмечено в Постановлении Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года».

Целью Программы является формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налоговобюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Таким образом, направлена она была как раз на ликвидацию излишней централизации и расширение самостоятельности регионов в бюджетной сфере.

В качестве основных требований к системе межбюджетных отношений выдвигалась необходимость обеспечивать экономическую эффективность, бюджетную ответственность, социальную справедливость, политическую консолидацию и территориальную интеграцию.

Чрезвычайно важной при существующих реалиях крайне высокой дифференциации уровня социально-экономического развития регионов, представляется задача обеспечения социальной справедливости через выравнивание доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным общественным услугам и социальным гарантиям.

Территориальная интеграция должна была быть обеспечена через единство налогово-бюджетной системы, предотвращение появления и смягчение диспропорций регионального развития, которое является одной из основных характеристик эффективности работы всей системы межбюджетного регулирования.

Основным средством в достижении этого для авторов Программы являлось увеличение размеров финансовой помощи субъектам РФ из федерального бюджета. Это, в свою очередь, в кратко и среднесрочной перспективе требовало дальнейшей централизации бюджетных ресурсов.

Автоматически это порождало проблему наращивания межбюджетных потоков денежных средств, усиление зависимости регионов от центра и, естественно, отсутствие стимулов у региональных властей наращивать свой доходный потенциал.

Основными задачами Программы являлись в первую очередь достижение вертикальной сбалансированности реальных расходных полномочий с финансовыми ресурсами, а также формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов.

Для этого была предложена схема разграничения расходных полномочий и доходных источников. Целью являлось существенное повышение роли собственных доходов региональных и местных бюджетов, имея в виду создание предпосылок для перехода в долгосрочной перспективе к формированию доходов бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов.

Данное положение представляется единственно верным направлением развития межбюджетных отношений, но, к сожалению, до настоящего времени это так и осталось лишь декларацией, несмотря на то, что были проведены существенные изменения в распределении доходов по уровням бюджетной системы.

Так, 100 процентов поступлений по налогу на доходы физических лиц были переданы консолидированным бюджетам субъектов РФ. На долгосрочной основе были законодательно закреплены не менее 70 процентов поступлений федерального налога на прибыль за консолидированными бюджетами субъектов федерации и ряд других мер. Но при этом налог на добавленную стоимость (НДС) полностью стал поступать в федеральный бюджет и регионы лишились наиболее стабильного налога.

Такое перераспределение доходных источников привело к дальнейшей централизации доходов и росту объема и видов межбюджетных трансфертов. Так, концентрация доходов на федеральном уровне выросла до 63.1% в 2005 году.

Ни о какой минимизации встречных финансовых потоков в рассматриваемой программе, в отличие от Концепции, даже не говорилось, т.е. это явление стало восприниматься как норма.

В целом в качестве положительных моментов реализации программы следует отметить:

- более четкое разграничение доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетов;

- внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, устанавливающих принципы бюджетной системы и законодательно регулирующих финансовые взаимоотношения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации;

- сокращение субъективизма при распределении дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности.

К наиболее существенным негативным моментам сложившейся к 2006 году системы межбюджетных отношений следует отнести:

- отсутствие, как и прежде, в проводимой бюджетной политике долгосрочных стимулов социальноэкономического развития регионов и наращивания тем самым собственного доходного потенциала;

- чрезвычайно высокую централизацию финансовых ресурсов;

- уменьшение прозрачности системы оказания финансовой помощи за счет расширения применения узконаправленных трансфертов в виде дотаций и субсидий, распределяемых без четких критериев и процедур;

- вовлечение все большей части бюджета в перераспределительные отношения и, как следствие, рост масштабов межбюджетных потоков и др.

С таким итогом была реализована Программа, и начался новый этап совершенствования межбюджетных отношений.

Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006– 2008 годах явилась третьим программным документом в этой сфере.

В качестве основных в Концепции в части межбюджетных отношений были определены две задачи: укрепление финансовой самостоятельности регионов и создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты.

Обе задачи в принципе перекликаются, ибо увеличение поступлений доходов в региональные и местные бюджеты непосредственно влияет на увеличение финансовой самостоятельности. Однако авторы Концепции первую задачу понимали несколько иначе.

Направлением решения первой задачи в Концепции было обеспечение стабильности налогового законодательства и межбюджетных отношений как основы финансовой самостоятельности. По сути, понятие реальной финансовой самостоятельности было подменено понятием стабильных «правил игры» во взаимоотношениях с центром. Естественно, за этим не могло стоять никакого перераспределения полномочий и ресурсов в пользу регионов с целью укрепления их финансовой самостоятельности. По сути, предлагалось законсервировать на несколько лет существующую систему межбюджетных отношений со всеми теми недостатками, которые указаны выше.

К 2008  г. существенно меньше менялось бюджетное и налоговое законодательство, приводящее к снижению налогооблагаемой базы в субъектах РФ. Это позволило несколько повысить долю доходов их консолидированных бюджетов (без учета безвозмездных поступлений из федерального бюджета) и в консолидированном бюджете страны, и в отношении к ВВП.

В целях создания стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты были законодательно установлены условия осуществления бюджетного процесса для субъектов РФ в зависимости от уровня их дотационности. Основной упор сделан на механизм распределения межбюджетных трансфертов, где в качестве главного стимулирующего фактора выступает величина этих трансфертов для регионов с различным уровнем бюджетной обеспеченности. Однако эти меры направлены более на наведение порядка в соблюдении субъектами РФ бюджетного законодательства, чем на действительное стимулирование к наращиванию их доходного потенциала.

В качестве положительного момента можно отметить существенное повышение объективности при распределении дотаций на выравнивание уровня финансовой обеспеченности регионов за счет определения налогового потенциала субъектов РФ, нуждающихся в этих дотациях, на основе налогообразующих показателей, а не ВРП.

Стимулирующим инструментом явилось трехлетнее бюджетное планирование, при котором устанавливалось распределение межбюджетных трансфертов на три года вперед. Кроме того, оно является также гарантом предсказуемости условий ведения бюджетной политики для регионов.

Одновременно резко выросло количество узконаправленных межбюджетных трансфертов, и это существенно сократило их прозрачность.

В целом к концу рассматриваемого периода система межбюджетных отношений в стране была выстроена в том виде, в котором функционирует с некоторыми непринципиальными корректировками и сейчас. Сформированы ее основные принципы и механизмы, определена роль всех участников этих отношений, закреплены соответствующими нормативными документами полномочия органов власти и их финансовое обеспечение. Бюджетным кодексом Российской Федерации на долгосрочной основе закреплены и доходные источники, и принципы формирования финансовой поддержки.

Весь вопрос в том, насколько эта система способна реализовать те цели, которые изначально ставились перед системой межбюджетного регулирования при ее формировании и о многих из которых по мере ее развития забывалось.

Невзирая на определенно положительные достижения в процессе совершенствования межбюджетных отношений в 2006–2008 годах, все те системные недостатки, присущие межбюджетным отношениям до начала очередного этапа ее совершенствования, сохранились, а некоторые и усугубились.

С 2009 года начался следующий этап реформирования механизмов межбюджетного регулирования на основе очередного нормативного документа – Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года. Однако в отличие от предыдущих этапов реализация этой концепции началась в условиях финансово-экономического кризиса, что не могло не наложить отпечаток на предлагаемые подходы к совершенствованию межбюджетных отношений.

В этой связи основной задачей стала разработка и реализация мер, направленных на смягчение последствий экономического кризиса в регионах.

Одним из постулатов стало признание того, что региональные власти не всегда эффективно обеспечивают предоставление бюджетных услуг и мерой повышения эффективности может стать корректировка действующей системы разграничения расходных обязательств в сторону их централизации.