Территориальное разделение властей в России

Губернская реформа 1775 году усилила власть губернаторов и, разукрупнив территории, упрочила положение административного аппарата на местах. С той же целью создавались специальные полицейские, карательные органы и преобразовывалась судебная система. В процессе судебной реформы была сформулирована и упрочена сословная судебная система. Сенат оставался высшим судебным органом для судов всей системы. Реформа сделала попытку отделить суд от администрации.

В XVIII веке благодаря реформам Петра I в основных чертах сложилось административно-территориальное деление, способствующее упорядочению территориальной организации государственной власти. Новое административно-территориальное деление служило основой для осуществления управления и организации системы власти на местах. К концу XVIII века число губерний увеличилось до 20 как за счет расширения территорий России, так и путем разделения некоторых старых губерний. В системе административно-территориального деления было выделено новое, промежуточное звено, - провинции в количество 50 единиц.

1.2 Эволюция системы власти  в XIX веке

Эволюция государственной системы, сформированной в первой четверти XVIII века, происходила в течение всего следующего столетия. Определенно наметилась дальнейшая централизация государственного аппарата. Император возглавлял всю систему власти, опираясь на разветвленный чиновничий аппарат. До 1801 года в качестве высшего совещательного органа действовал Совет при высочайшем дворе, его сменил Непременный совет, просуществовавший до 1810 года. В этом же году в качестве высшего законосовещательного органа, разрабатывающего законопроекты, позже утверждаемые императором, был создан Государственный совет. Государственный совет рассматривал и готовил различные правовые акты: законы, уставы, учреждения. Основной цель его законотворческой деятельности было приведение всей правовой системы к единообразию.

В 20-х годах  XIX века Государственный совет утрачивает свою монополию на законотворчество. Эта работа с 1826 года сосредотачивается в Собственной Его Величества канцелярии, возглавившей всю систему центральных отраслевых органов государственного управления. После создания новых центральных органов управления окончательно определилась роль Сената - он утвердился как высший судебный орган государства. Последняя попытка вернуть Сенату управленческие государственные функции была предпринята в 1802 году. С 20-х годов XIX века, однако, за Сенатом закрепилась единственная роль высшего судебного учреждения.

Дальнейшая централизация государственного управления потребовала пересмотра системы отраслевых органов государственного управления. В 1802 году был принят манифест «Об учреждении министерств», положивший начало новой форме отраслевых управленческих органов. В отличие от коллегий министерства обладали большей оперативностью в делах управления. В 1811 году издается «Общее учреждение министерств» - документ, подготовленный М.М. Сперанским. На основании этого акта власть министров определялась как высшая исполнительная, непосредственно подчиненная верховной императорской власти.

В первой половине XIX века были упразднены верхний земский суд, губернский магистрат и верхняя расправа. Судами второй инстанции в губерниях стали палаты уголовного и гражданского суда. Палата гражданского суда выполняла также функции нотариата. С 1808 года стали образовываться коммерческие суды, рассматривавшие вексельные дела, дела о торговой несостоятельности. Действовали другие ведомственные суды: военные, морские, горные, лесные, духовные, путей сообщения, волостные крестьянские суды. В столицах действовали надворные суды по делам сословий. Судебное управление осуществляло образованное в 1802 году Министерство юстиции. Вся судебная система строилась на сословных началах.

Местное управление в дореформенный период строилось в полном соответствии с системой крепостнического хозяйствования. Центральной фигурой в нем оставался помещик, сосредоточивший в своих руках всю экономическую, административно-судебную и политическую власть над своими крестьянами. На губернском уровне главным лицом в системе местного управления являлся губернатор. Наказом 1837 году губернаторы наделялись широким кругом полномочий: полицейскими, надзорными, административно-хозяйственными и другими. Следующее по назначению место после губернатора занимал губернский предводитель дворянства, исполнявший разнообразные полицейские, следственные, попечительские и иные функции. Уездный предводитель дворянства возглавлял аппарат уездных чиновников.

1 января 1864 года было утверждено «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». На них возлагалось: заведование капиталами, имуществами и деньгами земства; содержание земских зданий и путей сообщения; меры по обеспечению «народного продовольствия», мероприятия по благотворительности, взаимное земское страхование имуществ; попечение о развитии местной торговли и промышленности; санитарные меры, участие в хозяйственных отношениях в области здравоохранения и образования.

Земское собрание и земская управа (исполнительный орган, состоящий из председателя и двух членов) избирались на три года. Губернское земское собрание избиралось членами уездных собраний. Председатель уездной управы утверждался в должности губернатором, председатель губернской управы - министром внутренних дел. Нужно отметить, что земская реформа не сформировала стройной и централизованной системы. В ходе ее реализации не было создано органа, возглавляющего и координирующего работу всех земств. Существование земских учреждений допускалось только на губернском и уездном уровнях. Реформа не создала также и низшего звена, которое могло бы замкнуть звено земских учреждений - волостного земства.

16 июля 1870 года было утверждено «Городовое положение», закреплявшее систему органов городского общественного управления: городское избирательное собрание и городскую думу с городской управой - исполнительным органом. Думу и управу возглавляло одно лицо - городской голова, утверждаемый в своей должности губернатором или министром внутренних дел.

В 1864 году были созданы две судебные системы: местные и общие суды. К местным относились волостные суды, мировые судьи и съезды мировых судей, к общим - окружные суды, учреждаемые для нескольких уездов, судебные (по гражданским и уголовным делам) палаты, распространявшие свою деятельность на несколько губерний или областей, и кассационные (по гражданским и уголовным делам) департаменты Сената. Власть этих судов распространялась на все сферы, кроме тех, где действовала юрисдикция духовных, военных, коммерческих. В основу преобразований реформы 1864 года был положен принцип разделения властей: судебная власть отделялась от законодательной, исполнительной, административной. В законе отмечалось, что в судебном процессе «власть обвинительная отделяется от судебной». Провозглашалось равенство всех перед законом. Были созданы две системы судов. Местные суды - волостные и мировые - для менее значительных дел; общие суды - окружные суды и судебные палаты. Возглавлял судебную систему Сенат. Действовали также военные и коммерческие суды.

Происходившие в 60-70-х годах государственные реформы отразили буржуазные тенденции в развитии государственного аппарата, но вместе с тем стремились сохранить господствующее положение дворянства в политической и государственной системах. Император сохранял закрепленный в Основных законах Российской империи статус неограниченного монарха: «повиноваться верховной его власти не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает». Высшим совещательным учреждением оставался Государственный совет, на который в ходе реформы легли задачи по рассмотрению большого количества законопроектов и по кодификационной работе. При Государственном совете образовывались различные комитеты (Западный, Кавказский, по делам об устройстве сельского населения) и комиссии (по охране государственного порядка, Особое совещание для охраны спокойствия). Один из таких комитетов со временем превратился в важный орган государственного управления - Комитет министров.

Сенат, продолжая сохранять положение высшего судебного органа государства, выполнял, кроме того, некоторые административно-надзорные функции. Накануне реформ был учрежден высший государственный орган - Совет министров, в который вошли в качестве членов председатели Государственного совета и Комитета министров, министры, главноуправляющие. Председательствовал в Совете министров император.

Система административно-территориального деления, сложившаяся еще во времена Екатерины II, существенных изменений не претерпела. С присоединением к России новых территорий создавались новые губернии и уезды, которые позднее разделились на более мелкие единицы - волости. К началу XX в. количество губерний достигло 68, а уездов - 687. Кроме того, на окраинных территориях образовалось 14 областей на правах губерний. К этому времени в России сложились условия для возникновения парламентских форм организации власти. В 1906 году были приняты Основные законы Российской Империи, закрепляющие положение всех звеньев верховной власти. Статья 4 устанавливала; «императору России принадлежит верховная самодержавная власть». Эта власть не признавалась неограниченной, а совмещалась с парламентаризмом. Законотворческую деятельность император осуществлял совместно с Государственной думой и Государственным советом, которому был придан статус второй палаты парламента. По английскому принципу подписи императора скреплялись подписью соответствующего министра. Министры и премьер правительства назначались императором.

Система местного управления также подвергалась определенным изменениям. При охранных отделениях Министерства внутренних дел открывались регистрационные конторы, происходила децентрализация органов политического сыска, создавались окраинные отделения и упразднялись районные охранные отделения. Цензурные органы преобразовывались в местные комитеты по печати. Губернские земские собрания получили право выбирать по одному члену Государственного совета. Уездные земские собрания вновь стали выбирать мировых судей. Представительные органы на местах все чаще заменяют чиновничьи комитеты: появляются биржевые комитеты, различного вида советы, профессиональные и региональные съезды. Широкое распространение получили землеустроительные комиссии - административно-судебные учреждения по делам о землеустройстве. Ширилось кооперативное движение. Закладывались организационные и правовые основы новой государственной системы, монархия из самодержавной превращалась в монархию буржуазную.

В Российской Империи к 1917 году существовал государственный строй, при котором сочеталась централизованная система государственных органов с довольно эффективным местным самоуправлением. Высшим административным органом губерний был назначенный императором губернатор, управляющий губернией с помощью губернского правления. В уездах административная власть принадлежала уездному исправнику, назначаемому губернатором. Наряду с централизованной системой государственных органов существовали органы местного самоуправления: земства и городские думы. В структуру земства входили земские собрания и земские управы. Земства существовали на губернском и уездном уровнях; в низшем волостном звене их не было.

1.3 Территориальная организация  власти в советское время

Россия, формально провозглашенная федерацией в 1918 году, прошла сложный и противоречивый путь развития. Как известно, большинство федераций в мире создавались путем объединения народов и территорий в единое государство. В основу их организаций был положен территориальный принцип управления, имеющий целью приближение органов власти к населению и управляемым территории. Российская Федерация исторически формировалась иначе. Российская Империя складывалась из территорий, народы которых фактически были лишены возможности формирования самостоятельной государственности, и при ослаблении контроля царизма над национальными окраинами стремились создать самостоятельные территориальные и государственные образования. Таким образом, в наследство большевикам досталась территориально раздробленная страна с разваленным механизмом государственной власти. Очевидно, что у них оставался только один выход: провозгласить федерацию национального типа, положив в основу ее создания принцип автономизации. Федерация создавалась путем передачи центральной властью части полномочий на места. Но центральная власть стремилась сохранить возможность контролировать и вмешиваться в осуществление власти органами субъектов федерации.

По Конституции РСФСР 1918 года государственное устройство носило федеративный характер, субъектами были национальные республики, и областные союзы, состоящие из нескольких национальных областей. Высшим органом власти провозглашался Всероссийский съезд советов рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов. Съезд избирал Всероссийский Исполнительный Комитет (ВЦИК), который формировал Правительство РСФСР - Совет Народных Комиссаров (СНК). Органами власти на местах являлись областные, губернские, уездные и волостные съезды советов, формировавшие свои исполнительные комитеты. В городах и селениях создавались городские и сельские советы. Задачей нижестоящих советов было проведение в жизнь решений вышестоящих органов, и подчинением им по вертикали. По горизонтали в пределах своей территории, местным советам предоставлялось право реализации своей компетенции. Так же было и с исполнительной властью. Этот принцип осуществления власти получил название «демократического централизма».

В 1922 году Первый съезд Советов СССР утвердил Договор об образовании СССР, подписанный четырьмя республиками РСФСР, Украиной, Белоруссией и ЗСФСР. Высшим органом власти в СССР объявлялся Съезд советов СССР, избиравшийся от городских советов и губернских съездов советов. В период между съездами высшим органом власти был Центральный исполнительный Комитет СССР (ЦИК СССР). В промежутках между сессиями ЦИК, высшим органом был Президиум ЦИК СССР. ЦИК формировал высший исполнительный и распорядительный орган - Совет народных комиссаров СССР (СНК СССР). Изменение статуса РСФСР выразилось в том, что союзная республика становилась частью федеративного союза и попадала в подчинение его органов власти и управления. В компетенции РСФСР остались только те вопросы и сферы, которые не попадали в компетенцию органов власти СССР.